宅基地制度改革的风险与规避——义乌市“三权分置”的实践（上）.pdf

宅基地制度改革的风险与规避 宅基地制度改革的风险与规避 宅基地制度改革的风险与规避宅基地制度改革的风险与规避 ——义乌市——义乌市““三权分置三权分置””的实践的实践（（上上）） ————义乌市义乌市 ““三权分置三权分置””的实践的实践 （（上上）） 2019年 03月 07 日 摘要：摘要：文章以全国 33 个“三块地”试点之一的义乌市为案例，从三权分置视角总结宅基 摘要摘要：： 地制度改革的风险与规避。从宅基地改革文件文本分析和宅基地制度存在问题等两个方面 分析宅基地“三权分置”的源起，并进行义乌市宅基地改革试点案例研究，最终提出宅基 地“三权分置”风险规避的对策。采用的研究方法主要有文本分析法和案例研究法。通过 研究提出以下规避对策：建立宅基地所有权实施机构；规范取得宅基地资格的条件，建立 宅基地有偿使用制度，通过价格实现资格权取得公平；资格权和使用权物权化，明晰权能 等。 关键词：关键词：宅基地制度改革，宅基地三权分置，文本分析，资格权 关键词关键词：： 一、一、引言引言 一一、、引言引言 [1] 2018年中央一号文件提出实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手 。这是中 共中央连续 15年在中央一号文件中以三农为主题，反映出三农问题突出的国情现状。三 农问题的解决需要创新理念和思路[2]，而土地是三农问题的核心，我国农村土地可以归纳 为“三块地”，即宅基地、集体建设用地和农地。解决三农问题的重要途径为增加农村土 地的权能，即通过增权赋能激活农村土地资产，由此推进三块地的改革。宅基地制度改革 是实现“城市建设用地统一市场”的关键，赋予宅基地更加完整的权能，推进宅基地流转、 [3] 有偿有期限使用与自愿有偿退出 。在现行法律制度规定下，宅基地在取得、占有和处分 转移等方面受到诸多限制，与城市住房在权利上差距很大，导致许多问题的产生。究其原 [4] 因主要在于城市地区得益于几十年的市场化改革，而农村社会从未经历过这种改革 。宅 基地制度改革是增加农村土地权能，盘活沉睡、闲置的宅基地资源，提升土地利用效率的 重要方式，对“三农”问题的解决有重要意义。宅基地制度改革的方向是“三权分置”。 ① 2018年中央 1号文件 提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅 基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋 使用权。标志着宅基地“三权分置”的正式提出，为宅基地制度改革的顶层设计。 当前宅基地三权分置的研究主要有以下四个方面：一是宅基地三权分置实施及权利物权化 的问题。韩文龙等通过研究提出落实所有权，给予所有权主体一定的处分权；稳定资格权， [5] 探索有偿退出；放活使用权，探索入市实现机制 。岳永兵认为推进宅基地“三权分置” [6] 应以“落实所有权、稳定配给权、放活使用权”为实施路径 。但尚未对宅基地资格权、 使用权物权化进行研究。农地三权分置实施已有一段时间，对经营权是否物权化存在争议。 [7] 蔡立东等认为承包权与经营权的构造为“用益物权一次级用益物权” 。刘云生等认为承 包经营权与承包权均兼具身份性和财产性，不宜将承包权从承包经营权中剥离作为独立权 [8] 利 。二是宅基地流转问题，涉及宅基地和农房使用权。王英利认为提高农村土地使用权 流转效能是改变农村面貌的重要途径[9]。刘升认为农村宅基地置换城镇住房的价值向度