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探讨实质性公众参与实现规范及转变 关键词：行政法治 实质性公众参与 角色定位 行政法规范 一、问题的提出 十七大报告指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，自此公众参与正式完成在我国的顶层设计而成为社会管理不可或缺的一部分。十九大报告进一步提出，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这不仅意味着从社会管理到社会治理的转变，同时也宣示了公众参与必须在这个过程中发挥更积极有效的作用。但考察我国目前公众参与实践可知，其与这一目标尚不匹配，仍然存在一些问题需要进行反思和纠正，尤为重要的是对公众参与概念的再度审视。 纵观公众参与概念的学术演变，即使在西方国家现代公众参与的历史也并不算长，基本上都是从 20 世纪下半叶开始的。自 20 世纪 60 年代中期以来，受到一系列情形的影响和推动，公民在许多重要领域的公共政策制定与执行中的参与行动日益合法化。①而我国学者最早于上世纪 80 年代后期开始研究公众参与现象。中国大陆学者从20 世纪 80 年代后期开始关注公众参与问题，对政治参与研究的较多，对行政参与问题关注较少。②本世纪初，公众参与制度最先在立法领域正式得到确立。2000 年全国人大通过《立法法》，在我国的行政立法中首次确立了公众参与的原则和方式，成为我国行政立法公众参与制度化和法制化建设的开端。③ 30 多年的研究形成了层次分明的研究领域和丰硕的研究成果，学界对公众参与的价值功能也基本达成共识，尤其突出公众参与的民主价值和合法性功能。在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。④在行政法治领域，公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权、防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，防止侵权和歧视，对于推进公民自治，培育公民社会有着特殊重要的意义。⑤但同时也可观察到我国的公众参与仍然存在诸多问题，其中最为明显的是形式化现象严重。正如蔡定剑教授所注意到的，公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。⑥追本溯源，这可能是基于对公众参与概念和权利来源理解不够导致的将形式等同于内容。包括政治学、行政管理学和行政法学等诸多学科均对公众参与概念从自己专业的角度进行了一定的研究，这种通过不同专业展开的概念分析对于理解公众参与显然是有益的，但对其也有必要进行适当地区分以体现不同的学科特色和功能设计。行政法学界研究公众参与，重在从法律视角构建理论和明确相关主体的权利(权力)义务关系。因此需要在行政法治的语境下，对公众参与概念进行反思并重新予以界定， 实现从理论概念到规范概念、从泛化概念到具体概念、从形式概念到实质概念的转变，在对相关理论进行系统整合的基础上进行制度构建和法律规范， 从而实现公众参与的有效性。 ① [美]约翰克莱顿托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译;中国人民大学出版社 2010 年版，前言第 7 页。 ② 崔浩：《行政立法公众参与制度研究》，光明日报出版社 2015 年版，第 15 页。 二、公众参与的实质性追求基于利益的考量 法律的根本目的在于实现正义，但何为正义则是一个自古以来纷争不断的问题。正如庞德所说，我们认为它(即正义)意味着一种制度。我们认为它意味着那样一种关系的调整和行为的安排， 它能使生活物资和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足。从耶林以来，我们把这些要求、愿望或需要称为利益。⑦正义通过法律得以实现，利益通过法律得以保障，得到保障的利益就被称为权利。而公众参与在现行的法律体制中，主要是通过作为一种权利发挥作用，其背后蕴含的仍然是参与人在参与过程中的利益表达和利益诉求。 (一)公众参与的权利之路 公众参与的最根本理论渊源来自于民主理论，其价值功能也被视作以一种直接民主的方式对代议制间接民主进行补充和优化。⑧基于现代经济社会的发展，可认为民主化就是把所有的利益付诸竞争的行动，就是使不确定性制度化的行动。迈向民主的关键就是从一群人到一套制度的权力转移。⑨因此民主实质上是制度化的利益博弈机制，而民主规则化的制度表达其核心即为国家的法律制度，正是通过这种制度利益博弈转化成了立法和决策过程，利益诉求及其实现才转化成了主体权利，公众参与作为民主机制的一部分必然要在国家法律制度中有所体现，而参与权利也必然成为公民权利的重要部分。 在我国，公众参与和公民参与权最根本的体现在宪法中。我国宪法第 2 条第 1 款规定，中华人民共和国的一切权力属于人