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信息问题与公共管理的制度创新 一、知识经济时代的信息问题与公共管理面临的新挑战 随着高新科技的迅猛发展，世界进入到一个以知识为基础的经济时 代，即知识经济时代。现在世界面临的主要挑战是：尽管信息化的大 潮汹涌前进，给各地人民带来希望，然而，统计资料表明，在信息技 术迅速发展的过去 10 年，地球上发展中国家与发达国家、穷人与富 人的差距越来越大，分化越来越明显。虽然造成这种差距和分化的原 因是多方面的，但其中一个基本原因是存在着严重的知识差距和信息 问题。 知识和信息可以降低社会交易成本，促进社会经济发展。但学习、吸 收和创造知识，提供和获取信息往往需要很高的成本，并且需要较长 的周期。因此，穷国与富国、穷人和富人之间的差距不仅在于物资资 源和实物资本上，而且还在于人们获得的知识和可接触的信息的多少 上。更为重要的差别是，发达国家有完善的法律制度和市场规则，而 穷国则几乎没有可靠机构提供必要的信息以服务市场，如验证商品和 服务质量、制定规则、标准及强制执行等。同时，知识不可及和信息 不对称所导致的市场失灵和政府失灵及其严重后果更多地为落后国 家和穷人所面对，加剧了贫富差距和两极分化。 从信息角度探讨知识经济时代公共管理问题，本文先定义和区分技术 知识与知识差异、属性知识与信息问题如下： 技术知识和知识差距：诸如肥料、医药、水利、道路、飞机、软件、 财务会计等方面的研制、设计、制造属于专业技术知识和技术决窍。 这些技术知识和技术诀窍在国家、地区、人际之间的分布是不均等的。 一般说来，发展中国家拥有的技术和诀窍比发达工业国家少，穷人拥 有的技术和诀窍比富人少。国家（地区）间和人际间的这种技术知识 的不平等分布，称之为知识差距(knowledge gaps) 。 属性知识和信息问题：诸如产品质量如何、员工的能力与勤奋程度怎 样、银行的信用等级高低、企业的资信状况好坏等有关对目标对象确 认方面的知识属于属性知识。属性知识对社会和市场的有效运行是非 常重要的。而社会和市场面临的基本困难就是无法准确、充分地了解 这些关于属性的知识，不能掌握充分的、对等的信息，我们把这些称 之为信息问题(information problems) 。根据经济学常识，解决信息问 题是政府的基本社会经济职能。 在市场经济条件下，政府是一个为市场经济和社会公众进行公共管 理，投入公共资源，使用公共支出，产出公共产品和公共服务的组织 制度安排。同时，政府本身就是一种制度性公共产品。政府的主要职 能就是弥补市场缺陷，在市场做不到、做不好的领域发挥作用，以达 到社会公正公平、保证社会经济有效运转为主要目标。除了国防和政 府本身是纯公共产品外，教育、科研、信息披露、会计准则和邮电、 公园、高速公路等都是介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产 品。这些准公共产品如何产出？政府在提供准公共产品方面如何作 为？政府如何进行公共管理？这些都涉及到如何普及知识、提供信息 等基本问题。如何缩小知识差距和解决信息问题，是知识经济和信息 时代政府公共管理面临的越来越大的挑战。 由于发达国家在不断地、迅速地开拓技术的新领域、扩展知识的新疆 界，发展中国家所追赶的是不断变动的目标，因而缩小知识差距不可 能轻而易举就能完成，甚至反而有可能继续扩大，这对发展中国家尤 其是一个巨大的挑战。同时，容易为人们所忽视的是，发达国家与发 展中国家之间，知识差距往往比经济差距更大。根据欧洲委员会 1994 年的有关数据，高收入国家人均 GDP 是低收入国家的 48.9 倍，而二 者在研究和开发(R D)支出方面的差距却高达 218 倍（世界银行： 《1998/1999 世界发展报告》，中国财政经济出版社 1999 年版，第 2 页）。 比知识差距更严重的是信息问题。因为即便知识差距通过学习、吸收、 交流能够大致弥合，信息问题仍然会困扰社会和市场。没有关于属性 的知识，没有信息的公开与顺利流动，市场就不可能正常运转。因此， 政府应该而且必须通过适当的公共管理，包括采取一系列制度创新解 决信息问题。广义的制度包括政府和中介组织、私人组织、法律规章 和社会准则等。制度有利于减少社会交易成本。与发展中国家相比， 发达国家有更多样化的、更为有效的解决信息问题的组织机构和制度 安排。在穷国和落后地区，往往办事难、效率低，特别是办理如购买 房屋、银行贷款、企业注册等大宗事项非常难，归根到底是缺乏解决 信息问题的有效机构和制度。 知识差距和信息问题会提高社会交易成本，阻碍社会经济发展。随着 知识疆域的不断扩大和信息的不断膨胀，人际之间的知识差距和信息