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服务行政基本问题的研究 一、服务行政的源起 公共行政的发展经历了一个漫长的过程。在专制国家时期,公共行政被视为君主之私器,一切行政职能都属于君主的私人事务,所谓“普天之下、莫非王土,率土之滨,莫非王臣”。到了“警察国家”时期,{①}国家在维护社会秩序与稳定之外,还增加了谋求人民福利和社会进步的任务,出现了所谓“福利国家”(wohlfahrtsstaat)的倾向。但此时的公共行政仍然只是作为主权者的君主的私人事务,国家所提供的福利更是君主对其子民的恩赐。{②} 18世纪以后,西方主要国家进入了所谓形式法治国时期,意识形态上奉行自由主义,经济上奉