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中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案 引言 根据浦东开发规划，1991—2000年为近期，规划400平方公里土地，其中集中城 市化地区从38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年为远期，其中集中城市化地 区为200平方公里。[1]这意味着浦东农业用地将在较短的时间内被大量征用，浦东原 有农村地区将迅速地城市化。 农地征用是国家基于公共利益的需要而有偿取得农业用地所有权的措施。正是农 地征用制度为浦东快速的经济建设提供了制度上的可能。但每一次农地征用的过程都 涉及到纷繁复杂的利益关系。本文的主要观点是，浦东农地征用过程中出现的问题， 根本原因在于农地产权制度的缺陷，而农地产权制度的缺陷源于中国农村土地制度变 迁的历史背景。家庭联产承包责任制的意义是革命性的，它使土地从生产队集中经营 转变为农户分散经营。然而，家庭联产承包责任制主要是对生产经营方式的一种改 变，换句话说，它与人民公社 “三级所有、队为基础”的土地制度有着很大的历史继 承性。 一，浦东的开发政策 浦东的开发是在一系列国家优惠政策的带动下开始的。早在1990年9月10日，上 海市人民政府发布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》及《上海市浦东新 区土地管理若干规定》就已经使国内外投资者对房产项目的投资增强信心。1991年9 月16日，市政府批准市土地局制定的《上海市浦东新区土地使用费标准》及浦东新区 土地等级的划分，将浦东新区土地分为10个等级并按不同用途规定收取土地使用费。 市政府还决定在1993年底以前浦东新区的各类用地均按1991年的价格标准出让，让投 资者早投资早得益。[2]在开发浦东的新形势下，1992年7月上海市规划院编制完成了 《浦东新区总体规划》及规划图。这一规划的总体目标是把浦东新区建设成为有合理 的发展布局结构、先进的综合交通网络、完善的城市基础设施、现代的信息系统以及 良好的生态环境的现代化新区。根据这一规划，浦东新区的范围为长江口、黄浦江、 川杨河之间的三角地的350平方公里和川杨河以南、外环线以北50平方公里，共400平 方公里。根据这一开发规划，从总体布局上形成了各具特色与相对独立的五个综合分 区。这五个分区规划相应面积的土地，配置不同的开发重点。[3]浦东开发的特色在 于，在总体规划中每一开发区都有相应的国家级开发公司，而各国家级开发公司拥有 着大量可供开发的土地资源。在浦东实际上已经形成了陆家嘴、金桥、外高桥、张江 四大国家级开发公司以及华夏、王桥等新区一级开发公司，此外各镇有其工业点和相 应的开发公司。[4]在这一过程中的行政行为很难与非行政行为相区别，因为从一开 始行政行为就介入了市场，征地须经过严格的审批手续，同时具体的开发由几家国家 级开发公司来实施。 二，改革前后浦东农地征用过程的比较 本文所指的 “改革”并不是笼统意义上的1978年中国的改革开放，而是从土地制 度变革的角度说，开始于1983年1月中共中央全面肯定家庭联产承包责任制的一号文 件；从基层政权变更的角度说，是开始于1983年10月中共中央、国务院关于实行政社 分开、建立乡政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解体。 国家征用农地意味着土地的所有权得到置换，土地的所有权性质从集体所有转变 为国家所有。根据宪法第十条，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于集体所有。同时，宪法和《中华人民共和国土地管理法》中规定，国家 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。[5]这事实上是从法律的 角度保障了国家对农村集体土地的最终处置权，当国家由于建设需要而使用集体所有 的土地时只要通过征用就可以了。从这一点上说，国家征地具有行政强制色彩。 比较改革前后浦东的农地征用可以发现，首先，不论权力如何变更，依旧是国家 垄断着土地一级市场，用地单位不得与被征地单位擅自商议征地。 在人民公社 “三级所有、队为基础”的体制下，土地归生产队所有、支配和使 用。[6]但是生产队的土地所有权是不完全的。生产队在遇到土地调整及占有等问题 时，通常是服从公社，而没有实际上的土地所有权。1982年，国务院公布的《国家建 设征用土地条例》中规定用地单位除支付土地补偿费外还应付给安置补助费。此外， 还规定， “用地单位不得与被征地单位擅自商议征地”， “被征地单位不得在本条例 规定的补偿范围以外，额外要求或附加条件”。1987年9月，上海市政府发布《上海 市国家建设征用土地费包干使用办法》规定，用地单位应向市土地局办理征地包干手