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行政诉讼法本身之外  　　     【摘要】本文分析了影响行政诉讼法实施和发展的其本身之外的 因素,认为应该根据现有政治体制能给它提供空间的大小考虑它的发 展和完善。   【关键词】行政诉讼法;权力结构;司法改革;影响   【正文】   制订于 1989 年的《行政诉讼法》承载了当时人们异常厚重的法治 理想。当它实施的时候,人们曾经对它寄予厚望。认为它的 行标志着 当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”,意味着一场“静悄悄的 革命,”具有“划时代的里程碑意义”。[①]今天它 行已二十年了。按照 中国人的习惯,逢“十”需要大庆。然而,我们能庆祝什么?我想,在肯定它 一定作用的同时,我们更需要的是反思。   我们不得不承认中国的行政诉讼“陷入现实和制度窘境的另一面, 民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在,行政诉讼制度在权 力制约方面显得相当力不从心。”[②]行政案件受案数低、撤诉率高、 上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难,已使人们对行政诉讼制度 的“信心”受到重创。[③]行政诉讼法虽然宣示了法治的理想,却无法成 为我国宪政的出路,对于社会结构变迁所起的作用也相当有限。这种 状况有制度设计本身的原因,但更重要的原因在制度之外。以下我将 分析其中的几个原因,虽然可能是不全面的,但,我想,是有益的。   一、我国的国家权力结构   从行政诉讼法的立法目的看,监督制约行政,实现行政法治是其 立法目的之一。审判权要监督制约行政权,我们首先需要明晰国家的 权力体系。   国家权力在纵向分为中央和地方的权力。在横向一般分为立法 权、行政权和司法权。立法权由议会行使,是制定法律的权力。行政权 由政府行使,是执行法律的权力。司法权由司法机关行使,是一种裁判 争议的权力。在我国宪法中并没有司法权的概念。我国宪法规定人民 法院是审判机关,行使审判权。人民检察院是专门的法律监督机关,行 使检察权。国务院和地方各级人民政府是国家行政机关。司法机关是 实际工作中的一个概念,它不但包括法院、检察院还包括公安机关、司 法行政机关。在我国,在行政、审判、检察权之上还一个“最高国家权力”。 我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国 人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国 家权力机关,行政机关、审判机关、检察机关,都由它派生,向它负责,受 它监督。这就是我国的政权组织形式,即人民代表大会下的“一府两 院”。   《宪法》在序言第 7 自然段规定了坚持“四项基本原则”。[④]“党的 领导”是“四项基本原则”之一。这是一个政治原则,也是一个宪法原则。 它深刻地影响着中国的政治、经济生活。党的领导主要 现在:1、党管 军队;2、党管干部;3、党管媒体。   党对军队的领导是绝对领导。这保证了党有效应对艰难危机局 面。也是共产党从“大革命”失败中总结的血的教训。“三湾改编”后,党 把支部建在连上,保证了共产党对军队的绝对领导。任何政党都为实 现一定的价值目标而存在,政党要实现自已的政治目标,实现自己的价 值追求,它一定向社会成员灌输 自己的价值 目标,影响控制社会,以凝 聚人心,进而实现这些目标,这是任何政党必须做的工作。党管“枪杆 子”、“笔杆子”,实际上是控制掌握“枪杆子”、“笔杆子”的人,这里又衍生 出另外一条原则“党管干部”。党管干部的提拔任用,对干部进行监督管 理。党管干部,不仅包括对干部的使用进行控制,也包括对干部运用权 力的过程进行控制。这也是我国党政不分的政治体制产生的重要原因。 共产党作为一个领导者,控制着国家的整个政治过程和政治要素。我 国的国家权力结构,在人民代表大会下的“一府两院”之前还要加一个“党 的领导”,是以“党的领导”为原则的人民代表大会下的“一府两院”。   按照宪法文本,人民法院依法行使审判权,不受行政机关、社会团 体和个人干涉。审判权和行政权是最高国家权力之下并列的权力。但, 实际上,我国法院对行政的依附不需要人们过多证明。在我国行政是 最为强大的权力。由于党政不分的政治体制,行政实际上成为了执政 党实现其领导的最为有效的工具。   在这种权力结构中,对行政的监督主要是执政党,其次是拥有尊 崇宪