论农业补贴的农村环境保护功能----以欧美农业补贴制度的比较为视角.pdfVIP

W TO 农业多边协议框架下农业补贴分为“绿箱政策”、“蓝箱政策”与“黄箱政策” 中的补贴。 前两类补贴是免除成员国减让义务的补贴，亦即 WTO 不禁止的补贴类型。其中“绿箱政策” 中的补贴简称绿箱补贴，是WTO 鼓励和支持的补贴类型，是指政府通过服务计划提供的， 没有或仅有微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的，同 时不具有给生产者提供价格支持作用的补贴，农村环境保护补贴是绿箱补贴的重要内容。那 么是否可以简单地认为，在农业补贴当中，仅有绿箱补贴承载农村环境保护功能，黄箱补贴 则与之无关？如果农业补贴具有农村环境保护功能，那么功能上是否存在着差异？代表性和 权威性的官方观点并没有回答这个问题。 　　本文对现行欧盟和美国农业补贴法律政策进行比较，提出农业补贴在整体上具备农村环 境保护功能，但是不同类型的农业补贴在目标和保护水平方面具有一定差异性的结论。在把 握农村环境保护功能运行机理的前提下，调整农业补贴制度的目标设置，理顺我国农业补贴 主体关系，加大补贴资金投入，完善资金构成，促进合理运用，构建适合我国发展阶段的农 业补贴制度。 　　一、欧盟利用农业补贴促进农村环境保护的策略 　　欧盟主要通过“两大支柱”对农民进行补贴，以实现农业所具有的经济社会发展和环境保 护等多重功能。“第一支柱”又称为“市场和价格支持” ，以发挥农业的经济功能，提高农业竞 争力为首要目的，对农产品的生产者进行直接支付（注释 1:Council Regulation （EC ） No.1782/03,O.J.L 270/1 （2003 ）。），属于黄箱政策的范畴，原本为欧盟农业政策的关于农业 补贴的唯一内容，但是随着 20 世纪 70 年代以来欧洲农业发展的变化，其重要性逐渐向“第 二支柱”即“农村发展支持”转移。 　　（一）“第一支柱”下的农村环境保护 　　根据 2003 年欧盟理事会规则，在单一支付方案中作为农业补贴主要内容的“直接支付” 不再与农产品产量挂钩。这意味着，欧盟的农业政策告别传统农产品产量导向型的农业生产 模式，转向更为丰富的社会目标。“相对于那种集中在食物数量上大规模生产方面的原有范 式，欧盟政策制定者关注的焦点已经转移到完全不同的其他方面--对环境的保护和对农村 社区发展的支持。”[1]农民要获得“直接支付” ，则必须达到“交叉遵守” 的标准，即在从事农 业生产的时候主要满足两个不同方面的要求。一个是良好的农业环境和条件要求，农民有义 务对农业用地进行管理，最低标准应当确保下列基本目标的实现：减少水土流失，维护有机 物质，维护土壤结构，并确保最低限度的保全。第二个是法定管理的要求，要求农民处理更 广泛的环境问题，包括牲畜的鉴定和登记，公众、动物、植物的健康问题和全体动物的福利 问题。如果农民未能遵守欧盟上述两类规定，他从“直接支付” 中获得的补贴将被削减甚至撤 销[2]。因此，通过与产量脱钩的农业支付补贴和交叉遵守规则的设置，欧盟共同农业政策 将农村环境保护纳入到“第一支柱” 的框架当中。 　　（二）“第二支柱”下农村环境保护 　　2005 年欧洲议会将农村发展的主要政策目标和实现方式以立法的形式固定下来（注释 2:Council Regulation （EC ）1698/2005,O.J.L 277/1,at 1 （2005 ）。）。农村环境保护是“第二支柱” 的核心内容之一，是典型的绿箱政策。理事会2005 年 1698 号规则为农村发展树立了三个目 标，其中两个与农村环境保护相关。2006 年理事会第 144 号决议设立“第二支柱” 的4 个主 轴，其中 3 个与农村环境保护相关。从资金投入数量看，农村环境保护资金投入占第二支柱 资金投入的一半以上。 　　欧盟共同农业政策须由各个成员国具体实施和执行，“第二支柱”亦不例外。法国政府的 2007 至 2013 法国农村发展计划，于 2007 年 7 月份通过欧洲议会审议批准，同年 11 月着手 实施。该计划 13 类方案 41 个子方案当中，农村环境保护和管理方面包括 9 个子方案，这 9 个子方案都遵循三个原则。第一，农民权利义务一致原则。在法定期间内，依据法律及合同， 承担农业环境保护与管理义务的农民，有权获得该项目下环境补贴的支付。第二，订立、履 行行政合同原则。作为获得补贴的形式条件，农民一般都需要同国家订立长达 5 至 7 年的行 政合同。合同双方当事人的权利义务主要内容，都完整记载于合同文本当中。第三，多项目 资助原则。农民可以根据自己的实际情况，同时参加多个子方案，履行多项义务，享有多项 补贴。此外，9 个子方案的规定非常细致，一般包括“