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调整中心镇行政资源配置促进城乡统筹发展 小城镇建设是中国特色城市化道路的重要内容，也是我国探索实 现农村现代化的关键路径选择。推动小城镇持续健康发展，对于促进 城乡交流，缩小城乡差距，缓解城市压力，扩大农村市场内需，拉动 国民经济增长等方面，具有重要的战略意义和现实作用。 而在小城 镇建设道路的发展中，中心镇建设则是一种对我国“城市化传统范式” 的转换，中心镇的建设和发展是解决目前城乡统筹的一条重要路径， 对于推进城乡经济社会协调发展，具有特别重要的意义。 所谓中心镇，是指区位较优，经济实力较强，具备一定 基础设施，人口相对集聚，对周边农村和乡镇具有较大吸引 辐射能力，能与省、市、县（市）城镇体系有机融合的城镇。 它位于城市之末，乡村之首，在“中心城市——副中心城市 —— 中心镇——一般建制镇——村庄”的五级城镇体系网络 中，中心镇作为一个节点，向上连接城市，向下辐射一般建 制镇和乡村，起着枢纽的作用。近年来中心镇的发展取得了 长足的进步，中心镇的快速持续稳定发展也有目共睹的，其 重要性日益凸显，然而，在中心镇在行政资源配置方面也暴 露出不少问题，有待探讨、解决。 中心镇行政资源配置现状及存在问题 中心镇行政资源配置主要包括有财政、建设用地、行政 权限、干部人事、投融资体制等方面。虽然这些年来，中心 镇在行政资源配置方面有一些优化，但基于镇一级的行政管 理体制原因，目前中心镇在行政资源配置方面还存在以下几 个方面的问题。 （一）在财政资源配置上 1、基础设施建设资金短缺。加快中心镇城镇基础设施 的建设，是中心镇培育的重要任务，也是逐步是实现城乡基 本公共服务均等化内在要求。从乡镇居民目前最初步的基本 公共服务看，体现在医疗、养老、教育等事务的需求上，体 现在给排水、垃圾处理、燃气、信息化等设施的需求上。从 目前中心镇的发展来看，这些公共事务从农村到城市的进程 中，绝大多数存在历史欠账，中心镇建设在基础设施建设和 城镇配套功能发展上都存在缺口。例如，据测算，仅农民养 老保险一项，绍兴市某中心镇就需财政投入 3 亿之巨。建设 资金的缺口，导致了城镇配套功能难以完善。另一方面，日 常管理运营费用严重挤占基础设施建设资金。目前我市各县 （市、区）大多对乡镇财政实行包干，除基本工资和办公经 费外，乡镇干部的补贴、会议经费、报刊征订、干部培训、 业务经费等都要乡镇自负。而农村税费改革后，乡镇财政收 入减少，部分乡镇为平衡财政预算和弥补经费而存在截留、 挤占、挪用基础设施建设资金的现象。 2、财权与事权不匹配。在现行的行政管理体系中，县 级主管部门因工作需要，以实行以条为主管理，而以块管理 为主的机构，其业务主管部门掌握着资金划拨权，由此导致“强 条弱块”现象比较严重。正如乡镇干部反映的“权在县里、钱 在线里、责在镇里”。从道路建设、农村的安全饮水工程建设 到生活垃圾和污水处理都相应缺乏专项资金支持。以道路建 设为例，农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提 留，乡镇道路的建设被列入乡镇财政预算，村级道路的修建， 则通过村民“一事一议”方式加以解决。在税费改革大幅度地 减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所 需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤 出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。虽然自 1998 年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建 设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财 政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农 民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配 套资金。 （二）在土地资源支配上 1 ．城镇建设用地超标，土地利用低效。中心镇的城镇建 设用地规模普遍超出原国土规划的控制范围，而这种超规模 的发展模式是以低产出、低效益为前提的开发模式，特别是 村集体经济发展用地，由于缺乏统一协调的规划控制，出现 了大量的违章、低效的用地，“村村点火、户户冒烟”，耕地 得不到有效的保护和利用，导致土地资源的严重浪费。 2 ．镇村协调力度不足，村级建设用地失控。由于地区发展 的不平衡，中心镇内部也呈现出镇村协调力度不足的情况。 特别是发展较快的镇，村级经济实力雄厚，与镇的工业用地 项目分庭抗礼，城镇建设呈现混乱状。另外，一些村庄经济 用地较少，为了提高收入往往违法占地盖厂房出租，中心村 成为违法建设和抵抗执法的滋生地。 3 、对中心镇土地使用政策研究滞后，中心镇土地