行政组织法与法行政.pdfVIP

行政法学界有一种较为流行的观点认为行政组织法规范的是行政组织 内部的 事情，与行政机关的对外管理无关，因而行政组织法与依法行政没有多大关联， 甚至于行政法学对其没有必要进行研究。 此种观点，笔者不敢苟同。我们认为 行政组织法在规范行政法治建设中占有极其重要的地位。人们对行政组织法的 片面认识与我们对行政组织法缺乏深入研究有关，因此，需要以一种开阔的视 野对行政组织法展开全面系统的研究，对其重新予以定位。当然，这是一项宏 大的工程。本文仅就行政组织法的基本内容、功能、行政组织法在依法行政中 的地位以及行政组织法的完善等问题进行探讨。 一、行政组织法的基本内容 要探讨行政组织法在依法行政中的地位，有必要首先研究行政组织法的内涵 及基本内容。行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。从现行有效的 《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的 规定来看，行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、 任职期限、工作原则以及职务设置等内容。总的来说，现行组织法是从管理的 角度而不是从规范和控制行政权、保障相对人权益的这一角度来加以规定的， 对行政组织所涉及的法律问题，还有许多没有规定。从应然状态看，行政组织 法应包括以下内容： （一）行政组织的权限 随着现代经济和社会的发展，行政组织的权限呈扩张趋势，其范围不再局限 于传统意义的行政性，而不断向立法与司法领域渗透。对行政组织的权限，行 政组织法应当就以下两个方面作出规定： 1.行政权的范围。行政权是指国家行政机关执行法律，对国家的行政事务进 行组织、指挥和调控的权力。行政权包括两个要素：一是对某类事务的管辖权， 或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权；二是对某类事务进行管理 时的具体权限，例如在计划经济体制下和在市场经济体制下都存在着国家对经 济的管理。在计划经济体制下，行政机关主要有计划权、审批权、分配权等。 而在市场经济体制下，行政机关主要享有许可权，检查权，以及处罚权等。以 往的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定。 以至于行政组织法 对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。行 政权的范围是指事权和具体权限之和，究竟哪些事权和具体权限可授予行政组 织，哪些不能授予，应当在法律上予以明确。当然，行政权的范围不是僵死不 变的，而应随着经济体制的改革、社会的发展而不断进行调整。 2.行政组织享有的其他权力。在我国，行政组织除享有行政权外，部分行政 机关以及行政机构还享有一定的立法权和司法权。行政组织法需要对行政机关 立法的事项、具体权限以及行政机关解决纠纷的范围、权限等作出原则规定， 为其它法律法规的制定提供依据。 行政组织的权限之所以需要行政组织法设定，主要是由人民主权理论以及我 国的政权组织形式所决定。在我国，行政组织的一切权力来自于人民，人民通 过全国人民代表大会以法律的形式赋予行政组织一定的权力，法律没有赋予的 权力，行政组织不得行使，当然行政组织更不得自行授权。 （二）中央与地方的权力分配及相互关系 严格地说，中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。 由于宪 法的规定较为原则，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。 中央与 地方的权力分配虽然部分涉及立法权问题，但主要是行政事权及具体权限的划 分，因而属行政组织法的范畴。建国以来我国在中央与地方的关系中，权力基 本集中在中央，经济体制改革以来推行的行政分权制，如实行财政分级包干、 下放地方固定资产项目审批权等没有从根本上逾越集权制的模式，而行政分权 制本身所固有的不稳定性，在国家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人为 因素已导致中央调控能力的严重减弱、地方短期行为的加剧、国家的产业结构 的失调。为适应市场经济发展的需要，加强中央宏观调控能力，用法律来调整 中央和地方的关系，明确中央和地方各自的权限并加以制衡是十分必要的。从 国外的经验来看，向地方分权已成为世界性的潮流，而且，中央与地方的权力 分配及相互关系都以法律加以规定，从而排除了中央与地方关系的随意性、无 约束力等弊病。 （三）行政机构的设置 按照宪法的规定，我国的行政机关是指中央和地方的各级人民政府，行政机 构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。关于地方各级人民政府下属行 政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要确定， 中央只是在整体规模上加以控制。中央行政机构的设置应通过制定各行政机构 设置法来加以规范。从目