完善我国政府公共投资项目代建制管理模式的对策建议.doc

完善我国政府公共投资项目代建制管理模式的对策建议 代建制是我国政府公共投资项目管理体制的一项重要创新，通过委托管理，发挥专业项目管理公司的管理优势，改变了传统管理模式的非专业性、分散化管理，从总体上高效率地实现项目目标。虽然代建制仍无法妥善解决投资主体缺位、责任虚化等问题，但相对传统的管理模式已是更为科学、合理。实践证明，代建制对改变原有落后的管理模式、提高投资效益，已取得不少成效。当然，代建制作为一种新事物，必然会存在一些问题，还需要进一步改进和完善许多环节，才能更好的发挥代建制在政府公共投资领域中的作用。 加强代建合同管理 代建合同是政府和代建单位享受权利和履行义务的“最高纲领”，整个建设过程中，双方都必须严格遵守合同约定。为此，政府应加强对代建合同的管理，这是保证项目成功完成的最有效和最有力的手段。 ① 加强代理合同性质的研究并明确其适用法律 对于政府公共投资项目采购合同的性质认识不同，适用何种法律，是行政法还是合同法目前存在争议[38]。如果代建合同具有行政性，则在遵循合同法一般原则的基础上，委托人还拥有特权，享有合同履行的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。如上海水利建设项目约定，项目法人与工程代建单位(即代建人)的关系是行政合同关系，项目法人在履行行政合同中享有监督、指挥、在汛期等特殊情况下单方面变更或解除合同的特权。而在宁波、深圳，以及国内大部分城市的代建制实施中均未提到政府单方终止合同的问题。国际上关于此项内容大都设有一些特殊条款，如台湾规定因政策变更、厂商依合同继续履行反而不符合公共利益的，政府机关应报经上级机关核准，终止或接触部分或全部合同，并补偿厂商因此所产生的损失；美国则规定要求政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时候终止合同，承包商没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失，该部分损失由保险公司进行赔付。为更好地实现代建制模式的管理优势，应加强代建合同性质的研究，进一步明确委托人与代理人的权利义务与责任界面。 ② 明确代理人的地位与职责 代建制实践过程中，由于代建人在国家基本建设程序中没有法律赋予或认可的地位，因此无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划局、建设委员会、环保局、消防局、质检机构等方面的认可，因而在操作过程中遇到很多困难。虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，但实际上仍必须是使用人，即传统上的建设方出面进行各项手续办理。因此，这需要立法和地方规章对代理人的地位加以确定。 ③ 制定合理的代理取费标准 目前，代理费的收取一般没有统一的标准。实践中代理费取费偏低，容易造成代建单位积极性不高、责任心不强，甚至采取其他有损于委托人利益的方式获取利益。代理费宜依据工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下，由市场主体确定。可以考虑在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费做出专项评审。但同时要注意规范市场，坚决杜绝恶性竞争，防止低于成本中标的现象发生。 ④ 制定示范性合同文本 在实际操作中，合同签订双方的关系就是一种多次博弈关系，双方在合同范围内权力、义务的博弈结果还取决于双方成员的讨价还价能力。采用示范性合同方便招标文件、投标文件及合同文件的编制；可以避免合同交易谈判的麻烦，简化手续，节约交易成本和时间；有利于合同管理工作的标准化、程序化；由于合同条款规范、完备、责权利平衡、风险分担合理，因而能够有效地避免合同纠纷，减少交易风险。此外，当事人双方签订合同时还可以根据项目具体情况修改条款内容、条款形式和格式，也可增减条款。鉴于示范性合同的诸多优点，建议有关部门将要实施的工程的各种边界条件(如双方协调机制、代建单位报酬、出资方提供的条件、代建单位力量、双方权利和义务、争议解决、违约责任等等)事先做出约定，制定《政府公共投资项目代建合同示范文本》，以加强对政府公共投资项目的规范管理，进一步促进代建制的推行和完善。 ⑤ 加强代建合同主要内容的管理 1) 范围管理 代建合同需要明确政府委托人、使用单位和代建单位各自控制变更的权力范围，只有明确责任和权利，并且进一步公开和透明，才能有效杜绝机会主义，杜绝项目投资膨胀的可能性。代建单位须按约定履行建设管理义务，对项目的“质量、成本、工期”三大目标进行有效控制，保证项目投资在审批的投资额以内、保质按期完工，并交付使用单位。 2) 采购与费用管理 委托人有权参与项目建设所有招标过程，有权确定评标原则，可以选派代表进入评标委员会等等，在进一步完善招标投标活动及监管体制后，委托人也应退出该环节。费用管理包括费用的预算和控制过程。在款项支付上，必须制定严格的程序，执行按工程进度拨付工程款的规定，如需在现场监理、代建合同双方这三方都一致认可的条件下，才可拨付建设资金。至于是否