关于现阶段完善转移支付制度的政策建议.pdf

关于现阶段完善转移支付制度的政策建议 在中国现阶段，存在着很多制约建立新转移支付制度的因素，其中最 根本的是社会主义市场经济体制尚未定型。在这一约束条件下，地方 既得利益的调整十分困难；政府间事权划分不清导致转移支付设计依 据不可靠；各级政府机构改革成效不明显，财政负担过重，转移支付 运作空间不大。另外，当前我国统计工作总体质量不高，统计数据不 全面，转移支付方案的设计也存在着诸多缺陷。今后一个时期，以上 因素将严重制约着转移支付制度改革的深化。 今后十年左右的时期，转移支付制度改革的总体思路是：在转移支付 规模保持既有水平下，按照“新旧交替，以小吃大”的思想，对现行 的一般性转移支付和专项转移支付均要进行大幅度的结构转换，逐步 扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，消 解非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强省以下的转移支付 制度建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。显然，这一改革思 路的核心是结构转换。 （一）完善过渡期转移支付办法，这是未来均衡拨款的技术基础。 按照上述的改革思路，应当高度重视对现行过渡期转移支付办法的完 善工作，因为这一办法作为未来均衡转移支付的雏形，将要逐步吸纳 现行的税收返还等一系列非规范补助资金，最终演变为目标模式中的 与市场经济要求相适应的一般性转移支付制度。因此可以说，过渡期 转移支付办法的科学性如何，将直接决定新的转移支付制度的成败。 针对现存问题，目前要做的工作是： 第一，在标准收入的测算上，要将个人所得税、企业所得税、城市维 护建设税和房产税等收入额度较大、而目前尚未进行规范的标准收入 测算的税种尽快纳入标准收入的测算范围，力争标准收入的测算面达 到收入总额的 90% 以上。对已经进行标准化测算的增值税和营业税等 大税种，要从征管成本和产业结构的角度，在考虑地区差异因素的基 础上进行更精细的测算，以使结果更符合实际。 第二，在标准支出的测算上，经过几年来的大幅度修正后，应当说目 前标准支出测算方向是正确的，但是，地区间成本差异系数考虑的还 远远不够。今后除了继续完善既有的地区差异系数外，还应当考虑运 输距离、人口密度、少数民族人口数等地区差异因素，建立一整套反 映地区间支出成本差异的指标体系。所谓成本差异系数即各地区的均 值与全国平均水平的差距，按照这一思路，有许多可供选择的成本差 异系数。只有最大限度地考虑了单位成本的成本差异系数，才能使标 准支出的测算更科学合理。 第三，对于不同困难程度的地区，在补助系数上应当有所区别。所谓 困难程度，就是标准收入满足标准支出的程度。在上级转移支付资金 不能充分弥补下级财政收支缺口时，按照各地的财政困难程度分档确 定财政补助系数不失为一种更为科学的转移支付思路。 （二）归并现行种类繁多的一般性转移支付，逐步建立规范的均 等补助。 1．逐步改革现行税收返还办法，是建立规范的转移支付制度的重要 条件。因为在目前这样一种分税制格局下，中央财政很难从收入增量 中安排较多的财力用于对地方的转移支付。要达到均等化目标，只能 进行现行转移支付制度的结构改革，这就需要打破现有的利益分配格 局。 从分税制合理划分政府间税收的角度考虑，中央两税应当全部划给中 央，而不应实行现有的增值税中央与地方“0 ．75 ∶0 ．25 ”分成。增 值税是一个流动性很强的税种，实行中央与地方分享，容易产生地区 间税源转移等问题。但是，考虑到目前我国地方政府对国税征收客观 上存在的影响力，依法纳税还很难严格执行的情况，不宜彻底割断同 地方政府的联系，应当继续保留这种分享机制。但对明显存在问题的 现行税收返还办法必须尽快改革。 改革税收返还办法可以采取这样的思路：把税收返还的一定百分比作 为过渡期转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得 低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，就可以被以现行过渡 期转移支付为雏形的均等化转移支付制度最终取代。这是一种渐进改 革的思想，但在实行中力度也不能太弱。 2 ．逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的转移支付 资金合并到过渡期转移支付资金中进行分配。如果说税收返还改革还 需假以时日的话，那么将其他补助和决算补助中带有财力补助性质的 资金尽快纳入过渡期转移支付，则不应当过于困难。其他补助是我国 目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的要强化预算、 严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。其他补助从分类上 看，既有一般目的的转移支付内容，如财力补助等，又有专项转移支 付的内容，因为其中相当一部分款项都具体落实到项目。解决办