关于我国进行国库集中支付制度改革的思考.pdf

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关于我国进行国库集中支付制度改革的思考 作者:张通 改革开放以来,我国财税体制进行过几次重大的改革,尤其是 1994 年的分税制财政体制改革,取得了巨大的成功。但是,由于受各种条 件的限制,以往改革的重点大多是在财政收入方面,面对计划经济条 件下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革。财政支出管 理中存在的问题十分突出。我们认为,借鉴国际通行的做法,在我国 推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措 施。下面,谈一些个人看法。 (一)现行国库支付制度中存在的主要问题。目前我国实行的是 分散支付制度,也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按 期拨付到其在商业银行开立的账户上,由各单位自主使用。这种支付 制度存在的主要问题:一是缺乏严格的预算监督机制,容易滋生腐败 行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,各种 克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金,经过 层层克扣,落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐 渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止,国家经济秩序被严 重扰乱,在人民群众中造成极坏的影响,党和政府的威信也受到严重 损害。二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位,资金使用效率很低。 同时,财政部门在进行资金调度时还要额外增发短期国债,资金成本 大大增加。三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预 算管理制度。预算执行是预算管理的关键,这一环节管不好,财政管 理就无法适应现代经济制度的要求,预算管理制度不可能做到科学、 规范。 (二)实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法,也是 解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管 理,解决我国预算管理中存在的突出问题,必须进行两项根本性改革: 一是预算编制、审批、监督制度改革;二是预算执行制度改革。目前, 根据人大常委会的要求,党中央、国务院的统一布署,第一项改革已 经在稳步推进。从 2000 年起,各部门开始试编部门预算,并细化向 人代会报送的预算草案。但是,如果第二项改革没跟上,第一项改革 的效果必然大打折扣,细化预算编制的意图难以实现、作用难以发挥, 预算管理中存在的突出问题仍然得不到解决。因此,有必要在搞好第 一项改革的同时,精心布置,积极稳妥地推进第二项改革工作。 预算执行方面的改革方法很多。改革开放以来,中央和地方各级 财政部门以及其他预算支出部门都进行过不少探索和实践,采取过多 种模式,也取得了很大的成绩,但都没有根本解决问题。我认为,借 鉴国际经验,在我国推行国库集中支付制度改革是解决问题的根本出 路。 所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使 用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制 度。其基本含义是:财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户, 各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理;预算 资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需 要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支 付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接 支付给商品和劳务供应者。 实行集中支付,虽然不改变各部门、各单位的支出权限,但其作 用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权, 可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资 金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握 每笔资金的最终去向,为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、 挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进,不仅具有 加强财务管理,提高资金使用效率的意义,更具有倡廉、堵乱、防散、 壮干的作用,意义非同一般。 (三)现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大,但条件 基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度:一是人们的观念一 时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式,对此进 行根本性改革,观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些 阻力。在分散支付条件下,各部门和各单位使用资金时,不受预算硬 约束,自主性强,资金还可以存入商业银行生息。改革后,这些“好 处”将不复存在。三是在分散支付条件下,地方政府可以将某些部门 和单位的资金集中存入指定的商业银行,作为争取项目贷款的条件。 改革后,预算资金必需保存在中央银行,地方政府将失去这个手段。 这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是,只要认清这项改 革的重要意义,有党中央、国务院的坚强领导,各部门、各地方从改 革

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