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制度变迁中的我国财政政策效应分析 作者：陈爱东 ［摘要］中国 1998 年以来的积极财政政策在拉动经济增长方面作用 明显，但其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。文章通过对影 响中国财政政策效应的制度安排的分析和中国近几年积极财政政策 效应的分析，认为目前的中性财政政策要达到良好的效果，应注意从 有关影响政策效应的制度安排上进行与之相适应的制度改革，在政策 手段上减少公共支出，多运用税收调控方式。 ［关键词］财政政策；制度变迁；效应分析 一、问题的提出 政府对经济进行宏观调控的最重要手段之一的财政政策，其主要 政治经济目标就是：社会稳定、经济增长、物价平稳和充分就业。长 期以来，在政府执行的财政政策能不能产生有效的政策效果的问题 上，不同的经济流派对此的看法存在很大的分歧。二十世纪九十年代 以来，凯恩斯的需求管理财政政策又被很多国家作为增加国内总需 求、刺激经济增长的最主要的政策工具。我国真正意义上借鉴西方的 财政政策来调控宏观经济，是 1998 年开始实施的积极财政政策，在 我国由计划经济体制向市场经济转轨的非常时期，为的是拉动经济增 长、增加就业、刺激消费、克服亚洲金融危机。自我国积极财政政策 执行以来，国内理论界对其效应进行了很多分析，归纳起来有三种观 点：效果显著论、效果一般论、效果无效论。多数学者的观点是积极 财政政策在拉动经济增长方面作用明显，实现了国民经济的稳定增长 （据统计，到2002 年为止，我国共发行长期建设国债 6600 亿元，带 动投资 3.2 万亿元，拉动经济平均每年增长 1.5-2 个百分点），其他 如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。笔者对其持相近观点，并认 为随着我国市场经济体制的逐步完善，许多可能影响财政政策效果的 旧有制度，包括政治、经济、文化体制，在向新制度变迁过程中，必 然会导致政府财政政策传导机制的梗塞，甚至出现政策的作用机制发 挥失灵。怎样才能在转轨时期低成本高效益地运用好西方的财政政 策，从而达到国家宏观调控目标？通过对我国积极财政政策的实施效 果分析，寻找出部分目标效果不佳的深层次原因，以便能在目前进行 的中性财政政策实施中有所借鉴，便是本文的宗旨。 二、财政政策效应的认识 财政政策作为政府调控宏观经济的手段，总体来说其政策目标与 其他宏观经济政策目标是一致的，但在不同的经济背景下，财政政策 的类型和目标是不同的。财政政策的总体效应则是财政政策实施效果 与预期的政策目标的比较，看其结果怎么样。但在对政策效应具体分 析时，必须重视政策成本这一指标，因为财政政策主要是通过财政支 出和税收两大手段来进行的，政策的实施势必会影响财政收入和国家 债务水平。以日本为例，二十世纪九十年代以来，为克服经济衰退执 行了以扩大政府公共支出为主要手段的财政政策，尽管政策效应拉动 了经济增长，但政府持续性的扩大公共支出几乎没有增加任何产出， 对经济稳定所起的作用极小，而且还导致公共债务的大幅增长，使政 府背上沉重的债务负担。这一点上，我国许多地方为片面追求所谓的 GDP 高增长，不惜大量举债搞市政工程或建设项目，不考虑项目的 经济效益，最后形成财政风险，与其颇为相似。事实证明，只有财政 政策的净收益大于成本，才能说财政政策效应良好。 三、影响我国财政政策效应的制度安排 在市场机制成熟的国家，财政政策效应受制度的影响较少，但作 为市场经济体制正在逐步完善有着长期计划经济烙印的中国，财政政 策的制度安排背景明显不同于成熟市场，在这里一些西方理论甚至失 灵。如西方经济理论认为实行积极财政政策，大量的发行国债，会使 利率上升，产生投资挤出效应，事实上我国的积极财政政策在利率不 断下降的同时，却扩大了社会投资需求，引导了企业投资。以 1999 年为例，国家用 90 亿的国债资金作为计改贷款贴息，带动银行贷款 和企业配套资金 1800 亿，形成 20 倍的资金规模。同样减税政策，在 我国以流转税为主体的制度安排下，其政策效应也会大打折扣。可见， 在制度变迁中的今天，很多过去制定的、且与经济社会不相适应的制 度继续在发挥作用，这种滞后，将对财政政策的效果产生重大影响。 具体来说，影响财政政策的制度安排有： 1.民间投资领域的制度安排。包括行业的进入与退出制度、直接 和间接融资制度、税收制度等。 2.就业领域制度。包括社会保障制度、就业培训制度、失业再就 业制度、优惠招收下岗人员的工商税收制度、就业观念等。 3.教育领域制度。包括教育收费制度、教育产业化制度等。 4.