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《物权法》与政府审计 《物权法》起草审议过程引发了关于国有财产保护的大讨论， 今年 3月 16日十届全国人大五次会议高票通过并将于今年 10月 1 日起施行的《物权法》包括了中国特色的内容— 关于国有财产 的保护。政府审计被称为国有财产的“看门狗”或“守护神”，两 者究竟有一些什么样的关联？ 一、《物权法》起草过程引发的对国有财产流失的极大关注与 政府审计的责任 《物权法》是一部明确物的归属、发挥物的效用、保护权利 人物权的一部法律。新中国成立至改革开放，由于实行高度集中 的计划经济体制，一直没有出台《物权法》。随着改革开放的深入， 制定《物权法》被提上了议事日程。但起草、审议过程经历了不 同寻常的波折，该法从 1994 年被列入规划到审议通过，历时 13 年，连破六审、七审纪录① ，引起社会各界的密切关注，关于国有 财产的保护成了波折的主要原因。 1994年，中国社科院法学所研究员梁慧星受托起草《物权法》 （他领导的课题组早于 1993年成立），于 1999年 10月完成第一 稿，按国际通行做法，将所有权分为动产和不动产所有权两类。 全国人大法工委组织第一次专家讨论会，王利明提出不同意见， ① 中国物权立法历程：从未如此曲折 从未如此坚定，/news/2007-03-22/ 1442181232.html 1 他于 2000年底提出第二份专家建议稿，将所有权划分为“国家、 集体和私人”。 动产与不动产的划分，是一种技术划分，远离意识形态，比 较超脱，更多考虑《物权法》本身作为法律规则独立发挥作用， 公法和私法界限分明；“国家、集体和私人”的划分源于现有三种 所有制形态，重视意识形态和现行政策。讨论第一稿时，有人质 疑“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗？”，实质上是强调 对国有财产的保护。 2001年底，全国人大法工委民法室在梁、王两稿的基础上形 成“征求意见稿”，体例以梁稿为主，所有权设计吸取王的“三分 法”。2002年 12月，九届全国人大常委会第 31次会议，《物权法》 作为民法典的其中一编，被首次提请审议。多数委员认为民法典 尚不成熟，以分编通过为宜，抓紧制定《物权法》。 2004年10月，《物权法》草案接受首次单独审议（即第二次 审议）。从民法典抽离出来的《物权法》，在二审前进行了修改， 对国有企业财产权和农民集体所有权进行了细化。 2005 年 6 月三审，最明显的变化是明确规定：“国家、集体 和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、 破坏国家、集体和私人的财产。” 2005年8月，北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全 国人大— 《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉 草案》。由于没有得到高层的回应，巩将信在网上公布。巩献田指 2 责《物权法》草案违宪：草案对“社会主义的公共财产神圣不可 侵犯”只字不提，妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原 则取而代之。他还指责《物权法》会加速私有化进程，促使两极 分化。由此引发了国有财产保护的大讨论，原本争议不大的“平 等保护”也成了争议的话题。《物权法》没能在当年 12月底的全 国人大常委会上接受审议。 2006 年 8 月、10 月，《物权法》五审和六审。为应对关于违 宪的责疑，五审增加宪法关于基本经济制度的规定，六审则在第 一条加上 “根据宪法，制定本法”。12 月，《物权法》七审，并 决定提交 2007 年十届全国人大五次会议表决。 一般来说，“公”的利益应当由宪法、行政法等公法来加以保 护，所以国家基本经济制度由宪法规定，国有财产的管理应由国 有财产法作出规定。《物权法》属于私法，它主要确认和保护 “私” 的利益，尽管其也要对侵害国家的民事责任作出规定。但《物权 法》起草过程中引发的主要不属于其规范范围的对国有财产保护 的大讨论，不是偶然的，它反映了十几年来国有财产严重流失的 现状及公众的极大关注。 法律规定国有财产属于国家所有，即全民所有，国有财产由 国务院代表国家行使所有权，但国务院不可能直接管理国有财产，