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社会保障基金分权管理 摘要：针对社会保障基金管理中存在的 诸多问题，详细分析了社会保障基金管理的 风险根源，评析现有监管制度存在的漏洞， 在此基础上重点提出社会保障基金分权管 理的模式和引入第三方监管的机制。 关键词：社会保障基金管理风险分权管 理模式第三方监管 2006年以来，各地社保基金挪用事件频 频被揭露，其中，上海社会保障基金案最令 人震惊。社会保障基金安全为学者和社会广 泛关注，许多学者从完善监管机制的角度进 行了大量的论述，但他们对管理风险的根源 缺乏必要的分析，本文将重点探讨这个问题, 并在此基础上提出社会保障基金分权管理 的模式和第三方监管的实施机制。 1社会保障基金管理风险概念剖析 一般认为，“风险”就是存在于客观事 物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、 毁损、损失的可能性。社会保障基金则是指 国家为实施社会保障制度，通过法定程序， 以各种方式建立起来用于特定目的的资金。 社会保障基金管理风险就是发生在社会保 障基金管理中，可能针对社会保障基金发生 的毁损或损失。 目前，我国社会保障基金主要包括四大 类：一是基本养老保险体系社会统筹账户上 的社保基金；二是基本养老保险体系个人账 户上的社保基金；三是全国社会保障基金； 四是企业补充养老保险基金。其中，全国社 会保障基金是由全国社会保障基金理事会 专门负责管理，有较高的透明度。文中的社 会保障基金限定在第三大类以外的其他三 类基金。 目前，我国的社会保障基金是在政府集 中管理下由独立的社会保险经办机构具体 实施的，社会保障基金管理形成了两层委托 一代理关系：第J,基金的实际所有者与地 方政府的委托一代理关系；第二，地方政府 与社保经办机构之间的委托一代理关系。 社会保障基金管理关系实质是一种法 律强制下的新型委托一代理关系，这种关系 体现着行政权力，代理方和委托方的地位不 平等，容易导致被代理方利益受损。社会保 障基金的监管就是要消除这种管理关系中 存在的风险。 笔者认为，社会保障基金管理风险是指 社会保障基金从收缴或下拨完毕到支付之 前，在多层次的委托一代理过程中，由于管 理制度、管理行为的实施环境等原因产生的 风险，这种风险表现为社会保障基金管理预 期目标的不能实现，社会保障基金的完整性 受威胁。 2社会保障基金管理风险来源分析 社会保障基金管理风险来源的理论根 据 委托一代理理论。委托人与代理人存在 信息不对称，具有信息优势的一方利用信息 上的优势，在交易中获取更大的利益，而使 对方的利益受损。 政府的内部性。政府的内部性是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利 益或组织自身的目标而非公共利益或社会 福利。由于政府内部性的存在，政府的干预 行为达不到预期的目的 社保对象与地方政府委托一代理关系 诱发风险分析 我国目前社会保险各级统筹资金及个 人账户资金由政府强制集中管理， 社保对象 与地方政府基于法律而非自由选择形成了 委托一代理关系。地方政府具有垄断能力和 信息优势，可能因顾及地方其他利益而产生 行为的异化。第一，地方政府是多元利益的 综合体，各个阶段的发展目标可能相异，地 方政府可能会选择某个重要目标而适度舍 弃保障目标。第二，许多地方财力有限，社 保基金被当作一块肥肉被随意挪用挥霍， 或 用来平衡财政预算。第三，地方政府内部各 个机构为扩大部门利益，争相取得有关社会 保障的事权和财权，导致社保基金管理多元 化、分散化，政出多门、条块分割，管理混 乱。 地方政府与经办机构委托一代理关系 诱发风险分析 受政府“内部性”影响， 社保经办机构 及其官员易利用手中权力去获取额外的利 益。目前，社会保障经办机构由于财政预算 经费有限，极有可能利用所掌握的大量社保 基金用于创收，以改善办公条件和提高机构 工作人员的福利待遇；这些创收活动主要是 向企业贷款、投资于房地产和股票市场等。 由于对社保机构主要领导的决策行为 缺乏有效监督，他们能够进行违规投资和借 款。同时，机构中的普通工作人员从领导的 大胆“改革”做法中得到一些物质利益， 个 别官员的意识和腐败行为， 会演化为整个机 构的无意识和腐败行为，变成整个机构所有 人员都参与的违规行为。 在此代理关系中，政府可以从人事、财 政等方面迫使社保经办机构按中间委托人 即政府的意志活动，社保经办机构受政府的 领导和监控，对于政府的要求必须完全满足； 上级社保部门对下级社保部门的影响力远 远不及当地政府，对于下级社保部门的行为 无法监控和制止。 3社会保障基金监管出现“真空”的具 体原因分析 监管主体缺位、监管难见成效 我国社会保险管理机构是政府部门直 接管理的独立机构，这些机构享受行政编制， 受劳动保障厅的领导和管理，实质上并不独 立。在行政监督主体方面：中央监管机构是 社会保险基金监督司；地方监管机构是各级