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政务公开和参与型行政 引言 在中国大陆，随着对外开放和国内建设 和改革的发展，政务公开逐渐为各级领导所 接受和重视，政府的信息从封闭到透明，从 神秘到公开，经历了一个循序渐进的发展过 程。至20世纪90年代末，各地政府推行政 务公开的活动蓬勃展开， 并呈现出向纵深方 向发展的良好趋势。政务公开由点到面逐步 推广，已经成为各级政府提高行政管理水平、 改善服务的重要内容。「1」但是，政务公开 在经历了被动实施阶段、积极探索阶段和全 力强化阶段之后，近来似乎又出现了 “冷却 趋势”。「2」这说明，实行政务公开，建立 透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠 单纯的公开就能解决问题的，还必须深化理 论研究，确立与之相关的配套制度和措施， 尤其应该将政务公开和推进民主政治、 建设 法治国家的制度建设相联系。 本文试图以政务公开和参与型行政两 个方面为重点展开有关问题的探讨。 在自上而下地推行政务公开或者政府 信息公开的过程中，作为公开、公平、公 正”即所谓“三公”原则之一， “公开”的 概念似乎已经成为学界、政界和实际部门的 共识，并且，人们越来越重视将“公开”和 “知情权”相联系，显示出“公开”领域权 利观念的增强。但是，关于其内涵和外延， 依然是因人而异，表现出多种多样的价值观。 至于“参与型行政”的概念，据我所知，在 中国大陆尚没有人明确提出， 不仅在政界和 实际部门，而且在学界也并没有引起足够的 重视。当然，近来已有学者提出了 “公民参 与”、“参与行政”、“参与行政的权利” 以及“程序参与的原则”等概念，「3」这是 令人欣喜的。毋庸讳言，有关这方面的研究 成果，无论其内容和方法如何，都将为本文 提供不可多得的理论借鉴和实践依据， 使本 文的内容更加丰富和完善。本文所要强调的 是，政务公开和参与型行政是现代国家行政 程序理念和制度深入发展和完善的两个重 要标志，是现代国家具体实现民主主义的重 要途径。只有将二者密切、科学地结合起来， 确立参与型行政的观念，并从立法和制度上 予以肯定和支持，才能够发挥其推进民主政 治和推动法治国家建设的功效。 一、政务公开的涵义、内容和目标「4」 政务公开的概念探讨 由于各国的政务范围不同，也由于各国 对公开的定位不同，还由于每个国家在各个 阶段对公开的认识不同， 再加之学者们研究 政务公开的角度和目标各不相同， 导致在政 务公开的概念界定方面出现很大的差异性。 「5」但是，将一定事项向民众公开，这一 点应该是所有谈及政务公开的概念所具有 的一个共通要素。总结国内外学者的诠释， 结合中国大陆政务公开的理念， 我认为可以 对其做如下归纳界定： 所谓政务公开，是指国家行政机关和法 律、法规以及规章授权和委托的组织，在行 使国家行政管理权的过程中，通过一定的形 式，依法将有关行政事务的事项向社会公众 或特定的私人公开，使其参与讨论和决定国 家事务、社会公共事务和公益事业，对行政 权实行监督的原则或制度 上述定义可以从如下几个层面来理解： 1、 政务公开主体是国家行政机关和法 律、法规以及规章授权和委托的组织。在论 述政务公开时，必须强调的一点是：不应将 政务公开主体和行政主体概念相混淆。 在中 国大陆，行政主体是指享有国家行政权，能 够以自己的名义行使行政权， 并能够独立承 担因此而产生的一切法律责任的组织。 可见, 行政主体既包括国家行政机关， 又包括法律、 法规授权的组织。而政务公开主体不应该限 定于这个范围。一般说来，除了各级国家行 政机关和法律、法规明确授权的组织以外， 基于规章的授权或委托的组织甚至个人， 都 可以成为政务公开主体。「6」这种扩大解释 与后述目的和意义相呼应，在外延上，可以 与审判机关的审务公开和检察机关的检务 公开相对应。 2、 政务公开的背景是在行使国家行政 管理权的过程中。这里首先强调的是有国家 行政管理权的存在，否则，就不是政务公开。 其次，必须注意的是，政务公开指的是在行 使国家行政管理权的整个过程中的公开， 而 不是仅指某一点或者某一方面。这是现代行 政过程论特别强调的，也是政务公开的重要 特色之一。 3、 政务公开的内容是有关行政事务的 事项。这些行政事务，就性质而言，既包括 行政行为，又包括行政事实行为；就过程而 言，既包括行政事务的决策，又包括行政事 务的执行和结果。与前面的过程特点相呼应， 这里强调的是全方位的公开， 不仅指行政事 务本身，还包括与行政事务相关联的其他信 自一 O 4、 政务公开同样必须依法进行。政务 公开是现代政府的一项职责和义务，不过， 在相当长的时期内，它仅是一项努力义务。 基本上可以这样说，从社会主义国家性质的 角度看，向社会公众或特定的私人公开有关 行政事务的事项，应该是越彻底、越全面越 好。但是，涉及到法律禁止公开的内容，涉 及到国