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新公共管理思潮与行政管理改善 一、新公共管理的理论基础及其内涵 与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行 政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础 的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理 思想以现代经济学和私营企业的管理理论 与方法作为自己的理论基础，不强调利用集 权、监督以及加强责任制的方法来改善行政 绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的 管理方法来提高管理效率，在公共管理中引 入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调 公共管理以市场或顾客为导向来改善行政 绩效。“过小的政府和过大的政府都不利于 社会发展,规模适度、职能适度的政府才是 社会发展所需要的。适度的政府取决于两个 方面,一是政府职能的范围是有限的，二是 政府运作的质量是有效的。有限政府和有效 政府是适度政府的两个基本标准。”严格说 来,新公共管理尚未形成一种单一的理论 ， 而只是一种理论思潮，这可以从以下三个方 面理解： 第一，从公共管理的职能来看，新公共 管理之所以是一种对公共的管理，不仅包括 了对自身行政组织内部的管理,同时还将管 理的焦点由传统公共行政的“内部取向” 转变为“外部取向”，由重视政府机构、过 程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公 共管理的对象“外化”必然要求对政府的 职能作出新的定位,政府对公共事务的管理 不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥 政府宏观决策的作用，使政府对整个社会的 经济、文化和自然的和谐发展起催化作用 , 成为社会发展的“掌舵人而不是划桨人”。 正如美国学者彼得?德鲁克所言：“我们面 对的不是’国家的逐渐消亡；相反，我们需 要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。 但是我们面临着一个选择,选择一个庞大的 但软弱无力的政府,还是选择把我们自己局 限于决策和指导从而把’实干；让给他人去 做的强有力的政府。我们需要一个能够治理 和实行治理的政府。这不是一个实行’实干 的政府，不是一个’执行的政府。这是一个 治理的政府。”所有关于新公共管理的理论 都强调国家在经济与社会发展中的中心地 位，不是作为增长的直接提供者，而是作为 合作者、催化剂和促进者而体现出来的。 第二，公共管理社会化。所谓公共管理 社会化,是指在社会管理和公共服务领域, 改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些 政府职能通过向社会转移或委托代理等方 式,转移出政府，以达到提高行政效能，节约 财政开支的目的。其本质就是要运用市场机 制的作用，推动政府管理现代化。新公共管 理无疑是一种开放式的管理，在社会公共物 品和服务的提供领域，新公共管理强调引入 市场竞争机制，打破政府提供公共物品和服 务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参 与服务竞争，改革政府、简化政府职能要做 到还权于市场，将绝大部分的社会资源配置 任务转交给市场机制；让权于社会，尊重社 会自治，将一部分社会管理工作转给各种类 型的行业协会与社区或基层群众自治组织 ； 放权于基层，充分调动地方政府行政管理的 积极性；在社区和市场管理领域，新公共管 理极力敦促政府充分培养和利用中介组织 ， 让中介组织承担一部分社会协调和微观管 理的智能。在中国要使政府的能力和作用相 符合，使政府在保持适度规模和效能的前提 下，最大限度地提供各种公共产品和公共服 务，就必须大力推进公共管理社会化。 总之, 新公共管理并不像传统的公共管理那样，将 公共管理的主体局限在政府行政机关特别 是官僚机构上，而是把公共管理放在全社会 动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大 到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。 第三,从公共管理的手段来看，新公共 管理主张从私营管理方法中汲取营养，认为 政府公共部门应广泛采用私营部门成功的 管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管 理、组织发展、人力资源开发等并非为私营 部门所独有，它们完全可以广泛地运用到公 共部门的管理之中。它是政府公共管理职能 发生变化的逻辑结果，当公共管理主要关注 的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以 及内部取向，而更多的是关注取得的结果和 对结果的获得负个人责任，那么私营部门在 这方面所积累的诸多经验自然可以为改善 公共部门的有效性所采纳。 与传统的公共管 理相比，新公共管理在政府职能的定位、公 共管理的参与主体以及管理的手段上有了 较为明显的转变。 可以说新公共管理的精髓就是要改革 政府管理的体制，通过参与公共管理手段企 业化的方法，使政府发挥新的、不同的作用 不是作为唯一的公共产品和服务的 提供者，而是作为促进者和管理者，从而达 到提局政府公共管理有效性和社会公共福 利的根本目标，实现社会的可持续发展。 二、新公共管理对我国行政管理改革的 借鉴意义 我国是发展中国家，同时也是经济体制 从计划经济向市场经济转轨的国家。 随着全 球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府 在完善我国社会主义市