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新公共管理运动创新 一、公共政策学的缘起 政策科学又称政策分析、公共政策和政 策研究，是二战后在西方的思想库和大学兴 起的一个全新的跨学科、 应用性的研究领域。 它的出现被视为“当代公共行政学的最重 要的发展”、当代政治学的“一次最重大的 突破”以及当代西方社会科学领域的一次 革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对 各国政府政策制定和社会经济发展所产生 的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同 关注的学科。现在政策科学已构成当代公共 管理学乃至整个社会科学中的一个极为重 要而富有活力的部分。 一般认为，“政策科学”概念是美国政 治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在 1943 年的一个备忘录中，他就提到了 “政策科学” 的概念，而这一概念在出版物中的首次出现 则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和 社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉 斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和 方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人 所写的“政策方向” 一文中， 首次对社会科 学中的政策研究方向，即政策科学的对象、 性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学 发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉 斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基 人”；政策科学作为一个独立学科的形成， 则是60年代末、70年代初的事，它以德洛 尔的政策科学“三部曲”一一 〈〈公共政策制 定检讨》、〈〈政策科学构想》和〈〈政策科学进 展》的出版为代表，这些著作构成政策科学 发展的第二里程碑。“政策分析” 一词则是 美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先 提出的。他在1958年发表了 “政策分析” 一文，用政策分析”表示一种将定性与定 量相结合的渐进比较分析类型。在西方文献 中，“政策科学”与“政策分析”两个概念 的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义 词使用；有的学者将它们加以区别，用“政 治科学”作为一个总的学科领域名称， 强调 它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析” 看作政策科学的一个分支，强调政策分析作 为社会科学领域中的一个应用性学科的特 征。 二、公共管理学的发展背景、特征及对 政策学的影响 尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的 政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学 问，是一种“统一的社会科学”，但是政策 科学既然主要以公共政策作为研究对象， 那 么它主要是关于公共部门管理尤其是政府 管理的学问。70年代以来，政策科学与经济 学、工商管理学、政治学以及公共行政学等 学科日益相互融合，最终导致公共部门管理 领域新范式或新途径的出现， 即“新公共管 理”的兴起。因此，要认识和把握政策科学， 就不能离开公共部门管理学科发展的背景 与趋势。 政府及公共部门管理研究领域成为相 对独立的学科分支是从 19世纪末20世纪初 开始的。在百余年的发展、演变过程中，该 学科领域经历了三次范式转变，即从传统的 公共行政学到新公共行政学和政策科学， 再 到新公共管理学三次重大突破。政策科学可 以说是政府管理研究领域发展到一定阶段 的产物。 1.传统的公共行政学 形成于本世纪20、30年代，其理论基 础是马克斯?韦伯的官僚体制理论和威尔 逊、古德诺等人的政治-行政二分法理论。 传统的公共行政学有六大信条： 非政治化的 文官制度以及将政治与行政分开的假定； 强 调层级制和规章制度； 公务员的终身受雇和 政府组织的稳定性；以文官制度作为人事管 理的基本制度；对文官的控制；要求结果的 公平。 早期公共行政学采取了一种形式主义 或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分 析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研 究；它将政治与行政绝然分开，忽视了政策 制定以及政治因素的地位与作用； 它将丰富 多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若 干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过 分推崇。传统的公共行政学范式由于公共管 理学科本身的发展与时代的变迁必然引起 批评，并促使其转变。 2.新公共行政学和政策科学 在60年代末、70年代初的兴起，标志 着公共行政学范式主导地位的终结以及政 府管理研究新范式的出现。 但是没有最终取 代传统的公共行政学而成为公共管理研究 的主导范式。新公共行政学学派的代表作是 《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观 点》，它以公平为核心，因而拒绝了传统公 共行政学的一系列基本观点， 尤其是政治一 行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与 行政的连续性以及行政管理与价值的关联， 并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此， 分权、权力下放、项目管理、组织发展、责 任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分 析组织问题的一些基本概念。 新公共行政学 强调以“公平”为核心， 实际上是一种民主 的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔 顿?麦迪逊等人在〈〈联邦党人》以及托克维 尔在〈〈论美国民主》中所表达的民主行政理 论具有明显