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新公共管理角度分析社区警务战略 一、新公共管理及其改革的内涵中包括 着社区警务战略思想 所谓公共管理是指以政府为核心的公 共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨， 运用政治的、法律的、经济的和管理的理论 与方式，民主运用公共权力，并以科学的方 法依法制定与执行公共政策、管理社会公共 事务、提供公共物品和公共服务的活动。在 20世纪70年代末兴起了新公共管理运动， 新公共管理是一种以采用商业管理的理论、 方法及技术，引入市场克争机制，提高公共 管理水平及公共服务质量为特征的管理主 义。新公共管理运动首先在英国的撒切尔夫 人改革中运用，很快扩展到欧美各国，并取 得了很大的成效。而在差不多同一时期，以 社区警务战略为主的第四次警务改革浪潮 席卷欧美各国，在20世纪70年代后期，美 国休斯顿警察局首先实施社区警务战略， 欧 美、日本、新加坡等国也纷纷实行社区警务。 社区警务战略认为社会是产生犯罪的根源， 抑制犯罪的主力军也在社会。警察的社会公 仆角色重新占领上风，警察在回归社会的同 时，其打击犯罪的作用非但没有减弱，反而 得到进一步加强。这次改革以警察科学理论 的反思与突破为先导，以社区警务为主要内 容，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点， 追求历史上“自我警务”、 “人人皆警”的 传统模式，形成主动提前式警务风格。新公 共管理运动兴起和社区警务战略的实施绝 不仅仅是在时间上重合那么简单， 新公共管 理运动兴起的背景在于官僚制问题重重； 各 国财政赤字增加，公共服务效率低下和无法 维系，影响经济发展；新技术革命使西方国 家进入后工业社会，迫切要求更加高效、灵 活、透明的政府型态；经济全球化要求西方 政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力， 适应经济全球化的发展。而社区警务战略实 施的背景在于20世纪20年代至50年代， 汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果 在警务工作中得到应用和普及， 警务工作以 快速反应机制与模式为取向。但与此同时， 警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向， 使得警察在许多社区内出现了一种孤立无 援的状态，这种孤立随着 60年代城市问题 的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之 间矛盾加剧，造成民众对警方的信心危机。 为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和 专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶 化的警民关系及以案件为中心的被动反应 式警务，使警察回归社区，依靠公众，预防 犯罪，重塑警民关系①。新公共管理运动和 社区警务战略实施的背景都与之前过多的 强调行政专业化、技术化有关，行政上的官 僚制和警务上的专业化使得政府和警察疏 远了公众，拉大了与公众的距离，导致行政 效率低下和犯罪率上升，在这种情况下强调 以“顾客导向”为重要内容的新公共管理 运动和改善警民关系为重要内容的社区警 务战略就应运而生了。 社区警务运动是涉及 警察组织内部与外部的一场综合性改革实 践，在组织内部，以管理主义为指导原则， 倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企 业化管理方式；在组织外部，以公共选择理 论为指针，寻求建立警民之间同伴关系，试 图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品 质的问题，进一步找出问题的根源，再由警 察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区 治安的最终目的。可以说，西方各国社区警 务改革体现了对经济、效率与效益等多元价 值目标的追求，包含了警察组织内部企业化， 外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管 理主义、公共选择、社会控制等理论原则， 是西方各国行政改革的重要组成部分②。 警 察部门改革属于公共部门改革的重要部分， 在新公共管理浪潮冲击下各国都对公共部 门进行改造，新公共管理运动对公众需求的 强调与社区警务对公众安全需求的重视是 一致的，新公共管理运动的内涵中包括有社 区警务战略的思想。 二、社区警务战略改革是新公共管理运 动的一部分 作为席卷全球的新公共管理运动深刻 影响了各国公共部门的变革， 警察部门自然 也深受其影响，奥斯本和戴布勒在〈〈改革政 府》一书中提出了新公共管理运动中公共部 门改革的十大原则：起催化作用的政府：掌 舵而不是划浆。社区拥有的政府：授权而不 是服务。竞争性政府：把竞争机制注入到提 供服务中。有使命的政府：改变照章办事的 组织。讲究效果的政府：按效果而不是按投 入拨款。受顾客驱使的政府：满足顾客的需 要，而不是官僚政治需要。有事业心的政府： 有收益而不浪费。有预见的政府：预防而不 是治疗。分权的政府：从等级制到参与和协 作。以市场为导向的政府：通过市场力量进 行变革③。在新公共管理之前的传统公共行 政强调行政的专业化和官僚等级制， 新公共 管理运动则重视“顾客导向”，即要求政府 站在公众立场思考，把公众看作最宝贵的资 源，通过直接与公众互动，了解公众需求， 针对公众需求生产和供给公共产品和公共 服