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我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用 潘在怡，，罗茜，王守清 . 我国棚户区改造常用开发模式 比较、建议及案例应用 . 地方财政研究， 2016(4): 11-16 我国 棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用 潘在怡 罗茜 王守清 (清华大学建设管理系、 清华大学恒隆房地产中 心，北京 100084) 内容提要： 棚户区改造是我国许多大城市在进行扩张与旧城改造时面临的问题。结合实际棚户区改造项目策划，在分析和比较我国现有棚户区改造政策和常见开 发模式及其问题的基础上，提出了商品房与棚改一体化开发、棚户区改造与文化地产结合的建议，并通过具体的项目策划分析，详细介绍了这两项建议的具体思路和做法，为具有类似区位优势的棚户区改造提供思路和借鉴。关键词：棚户区改造 一体化开发 文化地产中图分类号： F299.2 文献标志码： A 文章编号： 1672-9544(2016)0- - 一、概述 (一 ) 棚户区改造相关概念棚户区改造是我国政 府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差；建筑周边居住环境较差，基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之，棚户区内的居住条件已不符合城市整体居住水平。因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城 市环境、优化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展 都有着重大意义。从 2005 年东北的一些城市大规模地改造 棚户区开始，全国各地不断将棚户区改造提上议程  [1] 。根据 2013  年《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》  [2] ，2008 年至 2012 年，全国改造各类棚户区 1260 万户，有效改善了 困难群众住房条件；在 2013 年至 2017 年，预计继续改造各 类棚户区 1000 万户，其中城市棚户区 800 万户。 ( 二) 棚户区改造政策 为了有效促进棚户区改造工作的进行，政 府多次颁布相关政策。 将有关政策归纳如下： 1. 棚户区改造 的质量要求在 2013 年《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》 [2] 提到，改造要满足基本居住功能，也即解决棚户区 原有的房屋功能不齐、 配套不足、 安全隐患多的缺陷； 同时，也并不是对所有棚户区建筑都采取拆除重建的措施，而是对改造范围进行合理界定，整治手段与改造手段互相结合。这 表明棚户区改造需要更专业的人员来参与，才能更好使棚户 区改造满足经济适用的目标。 2. 吸引市场力量参与棚户区改 造政府对市场力量的参与持积极态度。 2009 年住建部就提出 “政府主导，市场运作”的改造方式 [3] 。此后，国家接连发 布政策吸引市场资金参与棚户区改造，如加大银行信贷支 持、扩大债券融资、简化行政审批程序、落实税费减免政策 等[4] 。2015 年，国务院提出要做到创新融资体制机制， 包括 推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作 (PPP)模 式、构建多元化棚改实施主体、 发挥开发性金融支持作用 [5] 。 棚户区改造中的文化遗产保护棚户区改造常常涉及当地 文化建筑的保存等问题， 2012 年住建部提出在改造中要注重旧住宅区有机更新、旧住宅性能充分利用和历史文化街区保护[6] 。由此可见，在棚户区改造的基础上对当地文化建筑进行合理改造，不仅能获得直接的经济效益，同时还能获得政 府的进一步支持。由以上政策可以看出，棚户区改造工程能够获得政府的有效支持，同时也拥有广阔的市场。在近两年房地产市场遇冷，商品房价格和成交量同时缩水的情况下，土地价格却依然居高不下，传统的商品房开发投资风险明显增大。因此，对投资者而言，参与棚户区改造工程，在未来一段时间内前景看好。二、 我国棚户区改造的常见开发模式棚户区改造涉及土地的一级、二级开发，政府通常委托企业代为开发建设。目前我国常见的开发模式有委托一级开 发、土地出让金折扣、 一二级捆绑招标和土地作价入股四种。 1.委托一级开发在这种模式下，企业只做一级土地开发，将 土地开发为熟地后直接移交政府，政府为企业提供资金补偿 或土地出让金分成，构成企业利润来源。这种模式对政府而 言吸引力较小，因为此时政府所需支付的补偿额较大，且已 开发好的土地需再次招拍挂，流程较为繁琐。但对企业而言 吸引力较大， 开发流程简单， 资金需求量小， 项目风险较低。 2.土地出让金折扣在这种模式下， 企业完成土地一级开发后， 政府承诺在土地二级市场给予企业一定的出让金折扣。企业的利润来源主要是二级市场拿地时的成本降低，同时加上二级开发带来的收益。这种模式对政府而言，对项目有一定控制力，投入少，但仍需土地招拍挂流程。而对企业而言，参 与流程繁琐，谈判及暗箱成本高，初始投入较大。 3.一二级捆绑招标在