我国农村宅基地权利的产生与演变.pdfVIP

(一 )我国农村宅基地权利的产生与演变 我国现行的农村宅基地使用法律制度 ,诞生于新中国成立之后的土地改革运 动。①由于我国农村土地所有权制度的变迁经历了农民私人所有和农民集体所有 两个阶段， 因此，农村宅基地的使用制度也相应经历了从农民私人以所有权人身 份自主使用到农民以他物权人身份他主使用的历史性变化。 1949 年 10 月 1 日,新的中央人民政府成立。 我国在农村开展了以废除封建土 地制度，没收大地主的土地与房屋分给无地无房农民为手段， 实行 “耕者有其田、 居者有其屋” 的土地改革运动。 土地改革是一次全面对我国农民土地与房屋所有 权的确权运动。 其已经成为我国现阶段处理土地与房屋纠纷的历史追溯起点。 土 地改革所确立的农民宅基地权利， 一是在制度设计上， 严格按照保障农民居住权 理念设计；二是在分配方式上 ,以农民个人为单位、平均分配、无偿取得；三是 确定了农民对土地和房屋的所有权人地位，允许其买卖、出租、抵押等。 农民土地私有制实施几年以后， 私有制的固有缺陷逐渐显露。 为了克服此缺 陷，自20 世纪 50 年代中期开始， 我国逐步推行了以农业集体化为核心的农地制 度改革，将生产资料土地的农民个人所有改造为社会主义集体所有。 随着农村土 地所有权制度改革目标的实现，农民的宅基地所有权也归集体所有。到 1962 年 9 月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》时止，我国农村土地一律 为集体所有， 不再存在土地私人所有权的法律形式。 ②我国现行的农村宅基地使 用权法律制度雏形，由此而形成。 在确保农村土地集体所有的前提下 ,立法对宅基地使用权法律规定进行了逐 步调整。该调整大体可以分为两个阶段。在第一阶段， 1982年 2 月 23 日国务院 发布《村镇建房用地管理条例》 ，明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与 审批程序、用地标准与基本使用规则。⑨ 1986 年 6 月 25 日颁布的《中华人民共 和国土地管理法》 (以下称《土地管理法》 )虽然以专章对乡 (镇)村建设用地进行 了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》 并无多大差别。虽然 1988 年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农 村宅基地使用权。在第二阶段， 1998 年修正的《土地管理法》确立了农村宅基 地使用权的以 “户”为单位的申请原则， 并明确规定农村村民一户只能拥有一处 宅基地使用权。⑩之后，即使 2007 年 1 月提交人大讨论的《物权法》 (草案 )也 未对农村宅基地使用权做出突破性规定。 （二）我国农村宅基地现存的主要问题 人多地少、人地关系紧张是我国土地资源的基本国情 ,在我国城市化、工业化高 速推进的背景下， 建设占用与耕地保护， 耕地补充与生态环境恶化， 资源短缺与 资源粗放利用的矛盾是我国当前土地资源利用面临的主要问题， 建设用地占用与 土地资源可供量的矛盾日益尖锐。 农村宅基地作为我国建设用地最主要部分， 由 于宅基地管理的法规制度不健全， 相关宅基地使用管理制度不能适用我国市场经 济体制改革及城市化、 工业化快速推进、 人口大规模迁移的需要， 导致了农村宅 基地利用的一系列问题。 一方面是农村宅基地利用普遍存在规模大、 宅基地面积超标、 布局分散、 外延无 序扩张、大量 “空心村