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第8章 项目风险识别 风险作为工程建设领域中一个客观现象，是指一个不确定情况，一旦发生会对最少一个项目目标如时间、费用、范围或质量产生消极影响。风险概念应该包含层面，即有什么风险、风险发生概率和风险发生带来后果。和其它类型工程项目相比， PPP 项目往往含有更复杂风险，所以 PPP 项目标风险管理是关系到项目运行是否成功关键原因。 风险分析是指识别和估量风险，并对风险结果进行评定，为风险管理计划制订和实施提供依据，风险分析目标是为了查明项目在哪些方面、哪些地方、什么时候会出现问题，哪些地方潜藏着风险。在查明风险基础上提出降低风险多种行动路线和方案。所以，风险分析不仅仅是简单风险识别和评定，而是一个复杂风险管理过程。 风险识别是指对项目本身潜在或客观存在影响项目绩效风险原因进行系统估计和归类。风险识别技术通常包含信息搜集技术(包含头脑风暴法、德尔菲法、访谈、 SWOT 分析)、查对表分析、假设分析和图解技术(包含因果图、系统步骤图、影响图) ，大多数方法全部能够应用于 PPP 项目标风险管理中。 8.1 失败案例原因分析 多年来， PPP 项目融资方法在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本介人不仅处理了基础设施建设资金短缺问题，更能够降低成本和提升效率。不过，由PPP 是一个新生事物，中国政府和社会资本普遍缺乏经验， PPP 在中国应用也碰到了很多实际问题，也有很多项目碰到了较大问题甚至失败。对这些失败项目进行分析总结，找出造成项目失败关键风险原因，在以后项目实践中加以关键关注，对中国以后PPP 实践更有指导价值。正是基于这一出发点，经过对过去中国 PPP 项目中失败部分案例进行关键分析找出造成其失败关键风险原因对其产生原因和内在规律进行深入分析。案例选择了自 20 世纪 80 年代以来在中国实施 PPP 项目中 16 个失败案例，表 8-1 为这些案例基础情况。这些项目关键包含高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基础涵盖了中国采取 PPP 模式主流领域。 表8-1 所选择案例基础情况 案例编号 项目名称 出现问题 1 江苏某污水处理厂 -出现谈判延误、融资失败 2 长春汇津污水处理厂 政府回购 3 上海大场水厂 政府回购 4 北京第十水厂 Anglian从北京第十水厂项目中撤出 5 湖南某电厂 没收保函，项目根本失败 6 天津双港垃圾焚烧发电厂 政府所承诺补助数量没有明确定义 7 青岛威立雅污水处理项目 重新谈判 8 杭州湾跨海大桥 出现竞争性项目 9 鑫远闽江四桥 走上仲裁 10 山东中华发电项目 开始收费降低，收益降低 11 廉江中法供水厂 1999年开始闲置至今，谈判无果 12 福建泉州剌桐大桥 出现竞争性项目，运行困难 13 汤逊湖污水处理厂 整体移交 14 延安东路随道 政府回购 15 .沈阳第九水厂 变更协议 16 .北京京通高速公路 运行早期收益不足 经过对表8-1所列16个案例失败原因汇总分析，可得出中国 PPP项目标失败关键是由以下风险造成。 1.法律变更风险 法律变更风险关键是指因为采纳、颁布、修订、重新诠释法律或要求而造成项目标正当性、市场需求、产品/服务收费、协议协议有效性等元素发生改变，从而威胁到项目标正常建设和运行，甚至直接造成项日中止和失败风险。PPP项目包含法律法规比较多，加之中国 PPP项目还处于起步阶段，对应法律法规不够健全，很轻易出现这方面风险。比如，江苏某污水处理厂采取 BOT融资模式，原本计划于开工，但因为9月《国务院办公厅相关妥善处理现有确保外方投资固定回报项目相关间题通知》颁布，项目企业被迫和政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安路隧道也碰到了一样问题，均被政府回购。 2.审批延误风险 审批延误风险关键指因为项目标审批程序过于复杂，造成花费时间过长和成本过高，且同意以后对项目标性质和规模进行必需商业调整很困难，给项目标正常运作带来了威胁。比如一些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化以后引入外资或私营资本后，全部需要经过提价来实现预期收益。而依据中国《价格法》和《政府价格决议听证措施》要求，公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应该建立听证会制度，征求消费者、经营者和相关方面意见，论证其必需性、可行性，这一复杂过程很轻易造成审批延误间题。以城市水业为例，水价低于成本情况表明水价上涨势在必行，不过各地水价改革均碰到不一样程度公众阻力和审批延误问题。比如，南京水价上涨方案在听证会上未获经过;上海人大代表也提出反对水价上涨提案，造成上海水价改革方法迟迟无法落实。所以出现了外