2021PPP模式若干法律问题.docxVIP

P P P 模 式 若 干 法 律 问 题 （一） PPP 项目合规性的特殊重要性 PPP 模式中对于交易依 法合规的要求相比于一般公共基础设施、公共服务采购而 言，具有特殊的重要性。作为一种以商业运作为逻辑起点的 公共产品、公共服务的新的提供模式， PPP 模式完全不同于 以往“借债 -花钱”的地方债模式那般的简单、轻松。原因如 下：1.PPP项目交易结构的复杂性 PPP项目交易结构与合同 体系简图PPP模式下，交易主体多元。既包括政府及其授权 实施机构、 社会资本及其支持金融机构， 还有众多施工单位、 材料供应方和中介机构；涉及社会公众利益，人数庞大，影 响当地稳定。PPP模式下，相关主体的总体特点是层级多、 交叉复杂；整个交易合同体系庞大，项目操作技术要求高， 风险易传导和放大，具有连锁违约、连锁反应的突出特点。 为有效驾驭风险，规范项目管理，降低项目成本，在项目存 续的超长周期中，只有在依法合规的框架下，才能最大限度 保障参与各方实现各自目标，取得项目建设和运营的成功。 2.PPP参与主体的非对称性在 PPP的交易结构中，政府、社 会资本和社会公众代表了各自的利益诉求，综合的特点是各 自优劣势的非对称性。三者只有在法律规则的框架下，才可 能实现更好的平衡，促成 PPP项目顺利建设、正常运营。各 方主体特点如下：（ 1）政府：具有传统的权力强势，掌握 项目用地和政策资源，拥有行政审批的权力；既是项目的授 权协议一方，也是监管者，双重身份并存；特别令社会资本 不安的是， 政府缺乏遵规守约的传统， 且具有一定的普遍性。 （2）社会资本：在技术、信息和资金方面具有谈判强势， 容易造成项目暴利，致使政府面临社会公众的压力，促使政 府违约风险加大，会威胁到三方关系的平衡。（ 3）社会公 众：是公共产品、公共服务的购买者和终极付费者，人数众 多，更多地是以社会弱势群体的身份出现，容易形成对政府 的施压，包括非理性的行为，进而打破项目各方的平衡，造 成项目失败。 3.社会资本新的投资回报模式的需求与政府平 台公司不计成本、不讲效益，以政绩导向为目标完成公共基 础设施、公益项目建设的动机完全不同的是， 在 PPP 模式下， 社会资本“进入”项目的目的，是为了获得预期的投资回报 以及能够安全、适时获利“退出”，而并非充当政府财政加 “杠杆” 化的工具角色。 社会资本 “获利退出” 目的的实现， 最通常、最稳妥、最有效的方式就是借助资本市场实现项目 “变现”，而资本市场对交易标的的基本要求，是权利来源 及持有的依法合规。 这为 PPP 项目整体运作过程的合法合规 性提出了远高于一般公共基础设施项目建设的要求。根据 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公 共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 （国办发〔 2015〕42 号），鼓励措施，做好金融服务：鼓励 符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企 业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励 项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据 等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债 权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式 参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融 机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场， 为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。以上 途径实现的前提和基础是整个 PPP 项目必须依法合规， 保持 基础资产的“干净”、无瑕疵，这是相应 PPP 项目进行融资 及进行后续退出安排的最基本的必要条件。 4.PPP 项目的超 长生命周期及超大投资体量前些年各地 BT 项目，投资方不 负责项目运营，三年左右政府回购即可，周期短，风险相应 小，投资方对设计缺陷、运营维护、成本控制并不负实质性 的责任，亦不体现社会资本在项目全生命周期中的作用。但 ppp项要求由社会资本负责运营，社会资本要对项目的全生 命周期负责，多在十年以上，甚至会超过 30 年。合同的长 期性，无疑增大了合同履行的风险，而降低风险的最有效方 式就是依据现行法律法规，加强对项目运营及后期的前瞻性 考虑，尽可能地明确各方的权利义务。《基础设施和公用事 业特许经营管理办法》第六条规定，基础设施和公用事业特 许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需 求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超 过 30 年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用 事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营 者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。 ppp项目投资少则几亿元，多则达到几十亿、上百亿元的规 模，涉及各方利益重大，且这种长链条的利益关系具有传导 性。天量的投资规模、超长期限的投资周期决定了