多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨.pdfVIP

多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨 　　摘 要：留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一 项安置措施，在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作 用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按净用地兑 现留用地指标后，用于城市发展平台和基础设施建设的用地 所剩无几。在城市外围区，承担着中心城区转出产业、功能 和人口的重任，新增建设用地需求巨大，居住用地供给不足， 但却存在着大量的留用地低效、闲置使用，供需矛盾突出。 同时，留用地政策的种种规定，不可避免地使留用地使用与 城市规划发生矛盾，造成留用地无法兑现落地。因此，需要 进一步解放思想，探索新型留用地出让、开发的模式，把留 用地的潜能给释放出来，以弥补居住用地的需求，并帮助农 村集体按城市规划获得长久升值的收益，以达到农村、市场、 政府多方共赢。本文以广州市外围区为例，对新型留用地开 发模式进行分析，提出优化模式探讨，并提出政策支撑的方 向，为土地管理者提供参考。 　　关键词：留用地；开发模式；出让金；物业补偿；外围 区 　　中图分类号： C935 文献标志码：A 文章编号： 1009-055X （2015 ）01-0094-07 　　一、引言留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项 安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地 面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于 发展生产的建设用地，它可以是集体所有的土地，也可以是 依法征收为国有土地后返拨给集体使用。早在 1993 年，广 州市珠江新城征地文件中就明确提出了留用地的问题，开创 了留用地制度的先河。1995 年，杭州市提出了留用地建设标 准厂房的思路，大规模制度化建设走在全国前列。近 20 年 来，广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、河北等省份均 实施了留用地制度，并进行广泛的探索和创新。 　　在留用地政策方面，学者们做了大量的研究：以广州刘 卫为代表，站在政府土地收益和城市开发建设载体的角度， 认为留用地制度造成土地收益大量流失，并成为城市规划实 施的绊脚石，建议取消留用地政策[1]；以深圳刘永红、王卫 城为代表，站在城市规划实施的角度分析留用地带来的规划 问题，提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模，并建立 留用地安排与违法建设用地处理联动机制，即以留用地指标 抵扣违法建设用地面积[2]；以人民大学张占录为代表，站在 保障农民利益的角度，认为只要符合城市规划，没必要强制 性规定留用地不得用于商品房开发用途，让农民最大限度地 分享土地增值收益[3]；有更多的学者，以杭州、广州为例， 在留用地规模、指标管理、规划选址、开发方向、产权管理 和项目资金等方面进行了有益的探索实践。[4]然而，上述研 究始终没有解决城市、农村建设用地需求矛盾带来的历史欠 账过多的问题，没有解决城市建设用地不足而农村留用地闲 置、低效使用的矛盾问题，没用解决留用地如何适应城市规 划的问题，没有解决农村集体享受土地收益最大化的问题。 基于政府、市场、农村集体多方共赢的目标，本文以广州市 外围地区为例，探讨留用地出让开发的新模式。 　　二、留用地政策及传统开发模式（一）广州市的留用地 相关政策 　　从 1993 年珠江新城征地推行留用地政策开始，留用地 政策广泛推行。2005 年，广东省国土资源厅下发《关于深入 开展征地制度改革有关问题通知》规定，可按征地面积的 10%-15%比例划留用地给被征地单位作为生产发展用地。 2009 年，广东省办公厅出台《广东省征收农村集体土地留用 地管理办法（试行）》进一步规范留用地安置。2010 年，国 土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明 确采取多元安置途径保障被征地农民生产生活，可结合本地 实际采取留地安置方式，但要加以引导和管理。2012 年，广 州市政府办公厅下发《关于贯彻实施的通知》，细化了有关 规定：⑴留用地面积按实际征地面积的 10%计算；⑵货币置 换的以被征区域工业基准地价的 150%计算，也可等价置换 房屋；⑶留用地可以集中安排在工业集聚区内，也可分散安 排在本集体经济组织所属的集体土地上；⑷留用地可以按照 规划用于除商品住宅以外的用途；⑸地方政府可以牵头组织 土地所在村、留用地指标提供者、政府出资机构或社会出资 者成立经营实体或自治管理机构，以合作投入、共同管理、 共享收益的原则来统筹管理留用地集中安置区。在广州市的 政策框架下，各区县各自创新留用地政策来推动征地拆迁工 作，比较创新的有增城区的“统筹城乡科学发展基金”，即 农村留