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日本应急预案的新变化 2011 年 12 月，日本政府在系统总结和评估东日本大地 震的经验和教训的基础上，重新修订了应急预案，以进一步 增强其科学性、针对性和实用性。 注重应急预案的制度性设计 日本政府注重强化应急预案的制度性设计，构建了系统 连贯、规范明晰、相互衔接的预案体系。日本政府把防灾计 划（应急预案）分为三类：一是防灾基本计划，作为政府应 急管理工作的重要基础，防灾基本计划是全国应急管理领域 的最高层计划，依据《灾害对策基本法》 ，由政府应急管理 的最高机构中央防灾会议制定；二是防灾业务计划，防灾业 务计划是根据防灾基本计划，由指定的行政机构及指定的公 共机构制定的计划；三是地区防灾计划，地区防灾计划是根 据防灾基本计划，由都道府县及市町村的防灾会议结合本地 区的实际情况制定的防灾计划。 防灾基本计划是结合现有的应急管理体制、推进应急管 理事业、实现妥善和迅速的灾害恢复等方面工作而制定的计 划。 1995 年神户大地震后，日本政府总结其教训，在防灾基 本计划中明确规定了中央政府、地方政府等组织的责任和义 务，并针对不同种类的灾害，在预防、响应、恢复和复兴的 各个阶段，阐明了规范清晰、易于落实的灾害对策。新修订 完成的防灾基本计划的框架主要包括：总则、震灾对策篇、 海啸灾害对策篇、风灾和水灾对策篇、火山灾害对策篇、雪 灾对策篇、海上灾害对策篇、航空事故对策篇、铁路事故对 策篇、道路事故对策篇、核事故对策篇、危险物等灾害对策 篇、大规模火灾对策篇、 森林火灾对策篇、 其他灾害对策篇、 防灾业务计划与地区防灾计划中的重要事项等部分。 中央防灾会议在制定防灾基本计划的同时，每年要结合 应急管理领域的相关科研成果、已发生的灾害及改进应对效 果的对策等情况，对防灾基本计划进行研讨，并对其进行必 要修改。中央防灾会议根据相关规定，制定基本计划或对其 进行修改时，要迅速将该情况向首相报告，并且要在通知指 定行政机关的负责人、都道府县知事及指定公共机构的同 时，必须将有关事项进行公布。此外，日本政府注意各预案 间、预案和规划之间的相互衔接。 《灾害对策基本法》规定， 制定行政机关的首长在制定防灾业务计划并实施时，要考虑 与其他指定行政机关的首长制定的防灾业务计划进行相互 调整， 同心协力地、 有机地制定防灾业务计划， 并努力实施。 同时， 《灾害对策基本法》还规定，都道府县地区防灾计划 不得与地区防灾业务规划（类似应急规划）有所抵触，并促 进两者在实际工作中能够有效衔接。 以风险分析和评估为前提 日本政府把风险分析与评估作为增强应急预案针对性 和实用性的基本方法。 1995 年神户大地震后， 日本政府把风 险分析与评估作为整个应急准备工作的前提。在刚刚修订完 成的防灾基本计划中，日本中央政府经过重新评估，将海啸 灾害列为第二位的灾害风险（仅次于地震灾害） 。实际上， 早在东日本大地震发生之前，日本中央政府经过系统性评估 认为，最可能发生的大地震包括东海地震、东南海地震、南 海地震、日本海沟千岛海沟周边海沟型地震、首都直下型地 震以及中部地区、近畿地区直下型地震。为此， 2003 年以来 每年在首相官邸举行所有内阁大臣参加的巨灾应急预案测 试演练，假定的场景是东海、东南海、南海三场地震同时发 生，造成 25000 人死亡（其中海啸死亡 9100 人），毁坏建筑 55 万栋场景， 从而为东日本大地震的应对工作打下了坚实基 础。当前，日本政府仍在加强对东日本大地震后南海、东南 海地震的风险分析与评估，以加强应急准备。