官僚制理论的发展和演变.docVIP

官僚制理论的发展和演变 彳亍管01萍 摘要：现代官僚制起源于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景 之下，与近代西方资本主义社会经济制度的出现和进一?步发展的关系密不 可分。本文对这一理论发展进行梳理和分析。 关键词：官僚制发展演变 在社会科学领域马克斯?韦伯的官僚制理论最具有代表性。早在韦伯提出理 想类型的官僚制理论Z前，对于官僚制的研究就已经成为社会科学领域一?个十分 重要的理论命题。只是那吋的官僚制多是指一种与民主制、君主制相对立的统治 类型，并且这种统治类型往往和专制、拖杳、腐败相联系，与我们今天所讲的官 僚制有一定的联系，但是并不密切。韦伯在19世纪提出了理想类型的官僚制理 论，相关论点散见于《支配社会学》、《支配的类型》、《经济与社会》、《儒教与道 教》、《社会经济史》等著作小。韦伯的理论赋予了官僚制以现代意义上的含义， 自此以后，对官僚制的研究就成为社会科学领域内一?个持续至今仍然经久不衰的 话题。官僚制是以立法为核心，以效率为屮心，而表现出来的组织模式与管理体 制；是专业化分工、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等 等。威尔逊和古德诺的行政与政治二分首创先河，泰罗和法约尔对这一?方向进行 了积极的响应，凯恩斯主义的盛行使之发扬光大。几代学者的研究形成了官僚制 的逻辑体系。 一、官僚制的形成 通常认为现代美国公共行政研究的起点是行政学鼻祖——威尔逊于1887年 发表的论文《行政学研究》一文。“古德诺的《政治与行政》是古典行政理论的 又一个重耍的陈述，他的理论与威尔逊的构想高度吻合。” [1]他们的理论核心 是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性，而行政 代表工具理性。威尔逊的观点是行政与政治应该分属两个不同的领域，所以行政 需要从政治学的领域内分离出來，建立行政学的一个新学科。 韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权 威或社会权威。有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有 社会权威。韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威分为三种历史形态一法理 型权威、传统型权威和魅力型权威。建立在三种权威基础上形成三类组织：法理 型组织、传统型组织和魅力型组织。韦伯把法理型组织称为官僚组织 (Bureaucracy),建立在法理型权威之上，遵从理性的法定规则。韦伯在社会组织 结构方而从理论上探讨了官僚制的效率机制，探索了工具理性在行政管理屮的适 用性。对效率的追求，同样也是古典管理主义的理性选择，泰罗、法约尔直接将 工具理性应用到管理学的理论与实践之屮，并推动了一-场从经验到科学的管理学 革命。 泰罗将科学实验引用到牛产管理之屮，完成了管理学从经验向科学的转变， 所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。法约尔在《工业管理与一 般管理》屮提出了 5项管理要素和14项管理原则的思想。这些思想的出现促成 了管理学意义上的科层制一直线职能型组织的广泛推广，管理原则的归纳也正好 Ill应了官僚制的特征。［2］总的来说官僚制理论首先追求的是理性，韦伯对不同 的社会行为存在的理由做了分析，从屮对理性的因素做出了界定。刘文瑞，方由 林也认为，“在韦伯看来，社会行为的存在总有它存在的合理性前提，我们所能 观察到的社会行为，不外乎是由以下几种追求决定的：第一，冃的合乎理性（即 工具理性）。第二，价值合乎理性。第三，情绪的尤其是感情的需要。第四，约 定俗成的习惯。” ［3］其屮前两种前提下的社会行为是理性的，后两种情况则是 韦伯所要祛除的。 二、对官僚制的批判与修正 作为一种“理想型模式”的建构，韦伯式的官僚制自诞牛以来便受到了来自 众多学者的批判、修正与改进。在这一历史进程屮，早期官僚制理论体系屮的理 性、工具理性以及权威的理论受到了广泛的质疑和批评，例如梅奥的人际关系学 派，巴纳德、西蒙的组织行为学派管理理论以及其后的新公共行政、公共选择理 论等等。自从20世纪80年代以来，随着官僚制的发展似乎达到顶峰的吋候，站 在新公共管理理论者的立场來看，官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理偎化 与集权反民主的代名词。本文认为，新公共管理运动只是对官僚制行政模式的极 端化发展的校正并寻求市场化回归的一种表现，它并未开创出一种新的研究方法 和理论类型。 从效率到公平 官僚制的核心价值取向为理性，效率是理性官僚制的核心。无论是韦伯的层 级式组织结构设计，泰罗的科学管理，还是法约尔的管理职能分工和管理原则， 其H的不过都是先对组织进行职能分工，然后再对组织屮各部门和要素进行协 调、指挥和控制，高效率地完成组织的H标。达尔则论证了行政组织仅把效率作 为唯一的H标是不现实的，公共行政则应该在效率与民众参与，效率与个人责任, 效率与民主之间寻求平衡。