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浅议审计计划、实施、处理与执行职能分离 审计机关成立二十多年来，为维护国家财政经济秩序，促进廉 政建设，保障国民经济健康发展发挥了重要作用。但也应该看到，随 着社会主义市场机制的建立和完善，我国 __ 形势发生了深刻变化， 传统的审计监督管理模式和运行方式已不适应当前经济快速发展的 要求，虽然审计机关每年都会查处一些问题， 如偷漏各种税收和非税 收入，挤占、挪用或虚报冒领骗取财政资金， 私设账外账和“小金库” 等等，然而问题审计出来以后却往往陷入屡审屡犯、 屡犯屡审的尴尬 局面。原因是什么呢？这与审计机关的业务管理和运行方式有一定的 关系。笔者认为，为推动审计工作开展的科学化、规范化和法制化， 加大审计执法力度， 减少由于制度缺陷而造成的审计风险， 审计机关 有必要探索建立审计业务管理内部制约机制， 实行审计项目计划、 实 施、处理与执行“四分离”机制，使每一个审计项目，由几个不同的 职能部门去完成，这样，部门之间可以互相制约、互相牵制，从而提 高审计质量，促进依法审计。 一、传统审计管理及运行模式存在的主要问题 长期以来，审计机关内部业务管理的模式是：一个审计项目从 开始实施， 一直到审计决定的执行， 都是由同一个审计业务部门或审 计组“一竿子到底”完成的。久而久之，这种管理模式及运行方式难 免会出现一些问题，从一定程度上阻碍审计事业的发展。 、审计时就轻避重 传统的审计业务管理及运行模式是：从制定项目计划、开展审 前调查、制定审计实施方案、现场实施审计、编写审计报告、进行审 计定性、 提出审计处理处罚意见和建议， 都是由同一个审计业务部门 或审计组一手完成的， 没有其他部门的监督和制约， 这样会造成审计 业务部门或审计组的权力过大。 他们可以自己提出审计项目计划、 作 出审计处理意见和建议，并执行审计决定。长期这样，审计业务部门 或审计组与被审计单位打交道自然就多了， 会出现讲人情味， 办人情 事，审计时就轻避重， 甚至对审计发现的问题， 大事化小、小事化了。 有的审计组或审计人员甚至会在现场审计实施过程中把一些违法违 纪的问题放掉；有的审计查出的问题不写入审计报告或审计决定书； 有的审计处理处罚时灵活掌握，不依法处理。这样久而久之，会导致 审计执法的随意性， 直接影响到审计机关的形象和审计执法的严肃性。 、执行时不到位或不了了之 由于审计项目的“一竿子到底”，审计业务部门或审计组成员 与被审计单位从项目开始实施到结束多次反复打交道， 会使审计人员 与被审计单位形成一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不 了手的现象！ 审计决定书下达后， 审计业务部门或审计组往往会不主 动去监督审计决定的执行。再加上审计组基本上是临时组合的班子， 一个项目结束后又要开展新的审计项目， 客观上也无精力去跟踪审计 结果的落实。从而造成了被审计单位对审计决定能执行多少就多少， 执行不到位， 甚至有的审计决定下发后无人问津， 不了了之的尴尬局 面，在很大程度上影响了审计执法的严肃性， 这样审计机关难以确保 审计执法的客观公正， 难以形成重大的审计成果， 从而直接影响审计 监督的威严。 、难以做到廉洁从审 传统的审计管理模式，是由审计一线人员包揽审计、处理与执 行事宜， 使得审计权力集中于审计业务部门或审计组一身。 没有监督 的权力必然会导致腐败， 审计也不例外。 因为审计部门和审计人员并 非是不食人间烟火的“神仙”，长期与被审计单位打交道，也会与他 们打成一片，同时，还面临着社会上金钱、美色、权力等种种诱惑， 这样容易造成审计人员以权谋私和滥用职权的现象。 导致在审计过程 中，对被审计单位查出的违纪违规问题，该揭示的不揭示；该处理的 不处理；该执行的不执行。 审计人员难以做到依法审计、客观公正和 廉洁从审，从而直接影响审计机关的执法形象。 二、审计业务管理“四分离”的法律依据和职能定位 （一）法律依据 《行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立对行政 处罚监督制度” 。并规定在行政处罚听证程序和执行程序时确立职能 分离制度。 __ 有关文件也作了类似的规定：行政机关应加强对其行 政执法的监督检查， 发现问题， 及时纠正。审计机关实行 “四分离” 制度，本质就是从审计业务管理体制入手， 加强审计机关内部对审计 行政执法的监督检查， 从而加强审计监督的权力制约， 防止审计执法 人员以权谋私和滥用权力。 这正与行政处罚法的立法宗旨、 立法精神 和国家的有关规定相一致的，也是依法行政的必然要求。 （二）职能定位 审计业务管理“四分离”，是指审计机关将审计项目计划、实 施、处理与执行， 分别由审计机关内部不同的职能部门机构完成。即 审计计划由审计机关的计划管理部门提出； 现场审计实施由审计业务 部门的审计组完成；审计处理处罚由法制机构完成；审计决