清代财政转型与国家财政治理能力探讨报告.docVIP

清代财政转型与国家财政治理能力探讨报告 传统社会的国家财政,从总体上体现着国家政权为实现其职能,对一部分社会 产品逬行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。清朝处于中西交汇、新 旧交替、社会巨变之中，各项制度多有变化。清代财政制度的沿袭与创新、财政思 想的变化，以及近代财政体制的发端，不仅与国家机器的运转、国家治理和社会稳 定息息相关，而且关涉到人民的生存状况、社会经济的发展。探讨’清代财政转型 与国家财政治理能力””具有重要的学术价值和现实意义。 财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称：〃财赋者,邦国 大本，而生人之喉命，天下治乱、重轻系焉。宋代学者苏辙称：〃财者,为国之 命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败,常必由之。〃探讨清代财政制度的 创新以及不同时期的财政体制变化,有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济 的多面相关系。 清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新 清朝财政在总体上沿袭明代之制”同时又经过了不断的制度创新和完善,最终 形成了具有自身鲜明特点的财政体制。 所谓〃清承明制〃，只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管 理体制，中央由户部及各〃清吏司〃衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事 务‘地方上则有布政使司衙门主管一省的财政,下至各道府州县”也有相应的财政 管理职能。而更多的事例，则是表面看来沿袭明代之制，事实上情况复杂,多有变 化。如清初田赋的征收原则是所谓的〃万历则例〃，它本身是一个非常模糊的概念。 笔者注意到，顺治U!年的两次上谕，与此前不同，明确申明〃俱照前朝万历四十八 笔者注意到，顺治 U! 年的两次上谕，与此前不同，明确申明〃俱照前朝万历四十八 年则例征收〃。因此，有理由相信，顺治四年之前遵循的万历则例是〃模糊〃的， 没有指明具体的年份，但有一点是清楚的，是时所谓的〃万历则例〃剔除了万历晚 期的有关加征。顺治四年之后的〃万历则例〃，则已十分明确，按万历四十八年的 标准征收,已包括〃辽饷（九厘银）在内。这一方面与顺治初年〃轻徭薄赋〃政 策的颁布与变化联系在一起;另一方面,也是田赋征收〃定额化〃的起始。 明清时期,实物财政向货币财政的演变，也非常明显。清前期不但最终确定了 以货币为统一的财政核算单位，为统一的国家财政奠定了基础，而且最终确立了以 银两为主体的财政收入和支出体制。不唯如此，明后期虽然银、钱并用，但银、钱 的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱干文的比值,使〃银.钱兼权〃的 货币体系得以确立。按照清廷的规走，各铸钱局生产的铜钱，主要以兵饷、官俸搭 放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准，尽管因时因地有所不同， 但这些规定毕竟是划时代的。 在制度创新方面”清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的 财政改革，地位突出。E正朝改革的重点之一是摊丁入地，将赋税征收的对象由〃税 财政改革，地位突出。 E正朝改革的重点之一是摊丁入地，将赋税征收的对象由〃税 人〃转向〃税地〃，废除了数干年来〃有身即有役，有役即有赋〃的赋税原则，简 化税则，减轻无地少地农民的负担，放松了人口控制。一般认为,摊丁入地是明代 一条鞭法的继续和深化，事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地,是一个 全新的变革”可以看作是彳专统社会赋役制度变革的终结。 省份江苏养廉银所占比例 省份江苏 养廉银所占比例20% 公费银所占比例80% 山西 47% 53% 山东 59% 41% 肓隶 70% 30% 湖广 70% 30% 江西 73% (70%) 27% (30%) 福建 56% 44% ▲耗羡归公银中养廉银与公费银的比例 雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代，耗羡事实 上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛 重，一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映，另一方面也有其具体的原因，主要 是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足,以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的 亏空。从康熙后期起,就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿 意承担这个责任，宣称〃加派之名，朕岂受乎〃 O从这一点上来说，雍正帝的耗羡 归公改革，确实需要一些胆识。实行耗羡归公，在财政上的关键之点是：此前，耗 羡征收皆系州县入己〃，〃官取之，官主之,不入于司农之会计〃；此后，将耗 羡归于政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等, 以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以，耗羡归公的改 革和养廉银制度的实行，是一体化的连带性的改革，其意义不单纯是税收的规范、 支出的规范、财政的规范，对俸禄制度的完善和吏治的整肃，也起到了十分重要的 作用。 清代后期的财政转型与近代财政体制的发端 清代财政〃前期〃与〃后期〃的