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略论推进政务公开与公众参与的有机结合 推进政务公开是建设法治政府的必然要求， 扩大公众有序参 与是构建新型公共事务治理格局的重要方面。 党的十八届三中全 会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指 出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领 域扩大公民有序政治参与”， “推进协商民主广泛多层制度化发 展”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政 务公开工作的意见》指出，要“推进行政决策公开、执行公开、 管理公开、 服务公开和结果公开”， “通过政务公开让公众更大 程度参与政策制定、执行和监督，汇众智定政策抓落实，不断完 善政策，改进工作”。从政府治理现代化意义上说，公众参与不 仅是进一步推进政务公开的手段，更是开展政务公开的最终目 的。推进政务公开与公众参与的有机结合是当前各级政府和职能 部门的重要工作任务。 一、政务公开与公众参与的相互关系 党和政府对政务公开和公众参与高度重视。 改革开放近 40 年来尤其是进入 21 世纪以来，党和政府高度重视政务公开和公 众参与工作。其一，在政务公开方面： 2008 年，《中华人民共 和国政府信息公开条例》 的实施标志着中国政务公开正式步入制 度化、规范化的发展阶段。事实上，政务公开作为深化行政体制 改革和建设服务型政府的重要内容， 以中共中央办公厅、 国务院 办公厅名义发布政策文件就多达数次，包括 2005 年《关于进一 步推行政务公开的意见》 （中办发〔 2005〕12号）、2011 年《关 于深化政务公开加强政务服务的意见》 （中办发〔 2011〕22 号） 和 2016 年《关于全面推进政务公开工作的意见》 （中办发〔 2016〕 8 号），足见中央对政务公开工作的重视程度。其二，在公众参 与方面，自党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参 与”以来， 十七大和十八大报告均对此予以重申， 党的十八届三 中全会、四中全会也对之加以强调。 《中华人民共和国环境影响 评价法》 《中华人民共和国城乡规划法》 《环境影响评价公众参 与暂行办法》 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 《重大固定资 产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》 等法律法规、 部门规章 对相关领域公民参与的原则和方式给予了规定。 许多地方政府开 展了形式多样的公众参与实践。 公众参与已成为发展社会主义民 主政治的重要手段和显著特征。 政务公开是公众参与的前提， 公众参与是政务公开的动力。 政务公开和公众参与吸引了不同学科学者的广泛关注， 积累了大 量的研究文献。 综观这些研究， 学者们已经对政务公开的内涵范 畴、价值意义、理论基础、制度现状、实践成效和改善路径等进 行了探讨； [1] 对公众参与的概念内涵、规范意义、理论基础、 实践现状、存在问题、完善举措等进行了分析。 [2] 从理论分析 视角来看， 一个普遍的观点是： 政务公开是公众参与的前提和基 础，公众参与是政务公开的推力和动力。 [3] 从消极意义上来说， 政务公开的实施困境制约了公众参与的开展， 而公众有效参与的 不足也进一步抑制了政务公开的推动。 [4] 一方面，在政府决策 过程中，公众参与权实现的前提条件是公众对决策信息具有充分 的知情权，“没有信息公开，公民不了解政府是否决策、何时决 策、决策的依据是什么、决策是如何形成的、决策的基本目标是 什么、 决策的预期成本和效益等信息， 就很难对政府的决策进行 评价，也就无从参与政府决策。” [5] 另一方面，在政务公开过 程中引入公众参与， 不仅可以有效约束公共权力的行使， 而且为 政务公开注入了持久的动力。 正如有学者所指出的那样， “在信 息运行过程中，有效的参与不仅能化解不同群体之间的利益冲 突，也能促使政府不断扩大公开范围、提高服务质量。” [6] 实 证研究的结果也支持了上述判断。《 2014 年中国城市电子政务 发展水平调查报告》 数据分析显示， 政务公开与公众参与呈现正 相关关系。 [7] 政务公开是公众参与的初级阶段，公众参与是政务公开的 最终目的。与以往政策相比， 2016 年中央发布的《关于全面推 进政务公开工作的意见》 不仅继续关注政务公开问题， 而且特别 强调了公众参与的重要性。 尤其是在涉及公众切身利益的重大行 政决策中，文件要求各级政府和职能部门切实做好政务公开与公 众参与的有机结合。 然而，当前学术界一种较为流行的观点认为， 公众参与是进一步推进政务公开的手段。例如，有学者指出，开 展政务公开， 需要挖掘公开主体的内在驱动力， 同时充分发挥公 众参与的推动作用和监督功能， 从而形成推进政务公开的内外合 力机制。 [6] 将公众参与作为一种制度外的动力机制来推进政务 公开是非常有益的探索， 但是， 政务公开并不是法治政府与服务 型政府建设