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城市规划与土地规划统筹发展探析 摘要：城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民 经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促 进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地 规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方 向。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出 发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。 关键词：城市规划 土地规划 统筹发展一、 统筹两种规划的整体 思路。区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土 地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统 筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直 接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划 也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展 的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中， 必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城 市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前 者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。 无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空 间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同 时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协 调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一 贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土 地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须 注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的 目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确， 不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现 多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价 值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决 定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性， 实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划 的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出 发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面 的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规 划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程 中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城 市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。二、 统筹两个规划 的发展途径两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制 使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部 门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互 吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门 进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划 管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体 利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施 效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情 况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利 于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定 出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这 样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下 与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发， 统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、 各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行 力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资 源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进 行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种 结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利 用，提高了经济效益和社会效益 。三、 统筹两个规划，做到制度创 新。从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领 域的法规《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划 制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地 规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规 划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然 导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统 一，效率低下