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以章程为抓手全面推进高校依法治校工作 自 2013 年以中国人民大学为代表的第一高校章程正式公布 以来，我国高校章程制定进入了全面推进阶段。 特别是在党的十 八大将依法治国战略提高到新高度并提出加快建设社会主义法 治国家的工作要求后， 作为高校的基本“宪法”， 章程的地位和 作用更加凸显。 高校依法治校应以章程为抓手， 推进全面综合治 理，提高整体发展水平。 全面推进高校依法治校需要以章程为抓手的重要原因 章程在高校办学中具有“宪法”性根本作用 从《高等学校章程制定暂行办法》的规定来看，章程是高校 办学的总依据、 根本大法。 因为章程规定的内容都是高校办学方 面的基本准则， 也是现代大学具体制度建设的基本主线。 从章程 的实际作用来讲，它上接国家法律法规，下连校内规章制度。高 校的依法治校实质就是在以章程为基本框架而构建与高校建设 发展相匹配的规章制度体系， 进而提升高校整体工作的法治化水 平。 章程建设是高校依法治校的首要步骤 虽然我国《教育法》和《高等教育法》明确要求高校“有组 织结构和章程”， 并应“按照章程自主管理”， 但是，长期以来， 高校章程建设一直基本处于停滞状态。 改革开放， 才开始关注高 校章程建设问题。 在依法治国和建立现代大学制度的背景下， 高 校章程建设才被更加得到重视。 在庞大的高校基数内， 具有高校 章程的比例不高。 通过加强高校章程建设， 反过来可以促进高校 全面依法治校。 以章程为抓手全面推进依法治校是加强内涵建设的着 力点 章程涉及高校办学的指导思想、 基本原则和功能定位等重要 事项，将为高校的内涵建设提供最可靠的法律保证。同时，各行 为主体的责权利在章程得到明确规定， 能够防止各主体之间因责 权利不清而导致的各种利益纠纷， 最大程度上减少了内部消耗对 管理效率的影响，对于学科建设、人才培养、学校内部学术权力 与行政权力的合理分配、整体效能的提升等都具有重要意义。 当前以章程为抓手全面推进高校依法治校存在的突出问 题 高校章程建设质量不高， 高校的根本大法未真正普遍建 立 长期以来， 国家、社会和高校等各层面对高校章程建设重视 和关注不够，不仅建设步伐缓慢，推进力度不够，已制定章程的 高校数量不多，而且即使在已经制定的高校章程，内容简单化、 形式化、原则化的情况突出，难以体现出《教育法》和《高等教 育法》等上位法的硬性和各高校的管理体制、历史文化特性。可 以讲，从根本大法角度看，我国高校章程建设任重而道远。 内部的制度体系不健全。存在矛盾和空白 不少高校内部的规章制度和章程没有形成配套关系， 有些方 面甚至脱节。 在已制定的不少高校章程中， 存在内部有些规章制 度和国家法律法规等上位法相冲突的情况。 甚至有些引起了学生 的诉讼。典型的有刘燕文诉北京大学学位委员会案和田永诉北京 科技大学案等， 作为被告的高校因为校内相关制度违背现行法律 法规规定或相抵触等等原因而败诉。 同时， 已有内部规章制度配 套性不强、 存在不少空白或漏洞， 特别是由于传统的权利意识淡 薄，在教师、学生的具体权益制度设计上急需加强。 规章制度的执行力不强。“人治”的现象仍然存在 政策的制定， 关键在执行。 如果政策制定了之后就被束之高 阁，不去执行，或者执行不到位，那政策本身就成了空头支票， 就会丧失人们对于它的公信力。 在我国高校治理实践中， 长期以 来，“人治”色彩浓厚。高校领导以言代法、重要决策“一言 堂”、漠视高校学术委员会、学位委员会职能的现象经常发生。 这有在我国法治是舶来品，传统“人治”文化影响深厚的问题， 但是基于利益本位，高校领导自身推进的积极性不高是主要原 因。 以章程为抓手全面推进高校依法治校的落实途径 3.1 加强科学、民主性建设，提升高校章程的权威性 高校章程建设事关高校建设发展的根本和服务经济社会发 展的方向。各级教育主管部门应将高校章程作为根本大法来看 待，确保高校章程制定过程的严肃性、认真性和程序性。各高校 应成立高校章程制定工作领导小组， 结合国内外相关高校开展高 校章程制定的工作经验， 按照相关要求尽快启动本校的高校章程 制定工作。在高校章程制定过程中，应严格遵循公开、公平和公 正原则， 广泛吸纳校内师生员工、 各类组织主体和社会公众的意 见和建议，不断提升高校章程建设质量。 细化章程配套制度，健全高校的整体制度体系 没有高校后续配套规章制度的支撑，高校章程易成无源之 水、无本之木，难以有效发挥作用。章程制定通过后，要加快完 成校内规章制度建设， 形成以高校章程为核心的制度体系， 并切 实推动高校内部治理结构的转型， 更好的服务于高校的现代大学 制度建设和长远发展。 在高校内部制度体系建设中， 应充分体现 高校自主办学和自我管理的特色， 应细化章程条款的规定， 应进 一步明确高校治理过