“全面二”政策下中小学教师编制管理问题探究.docVIP

第 PAGE 页 “全面二孩”政策下中小学教师编制管理问题剖析 　　为了有效释放“人口红利”，缓解人口老龄化问题，2019年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》，正式启动“一方是独生子女夫妇可生育两个孩子”政策（简称“单独二孩”政策）。“单独二孩”政策实施之后，符合条件育龄夫妇申请二孩数量严重低于预期。为此，十八届五中全会进一步调整与完善我国计划生育政策，提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”决定（简称“全面二孩”政策）。2019年1月1日，我国“全面二孩”政策正式落地实施。“全面二孩”政策落地实施，不仅在很大程度上改变我国基础教育供给侧，还直接影响我国中小学女性教师人力资本使用效率，这两个方面不可避免地影响我国中小学教师编制管理。因此，剖析“全面二孩”政策下中小学教师编制管理问题，不仅必要，更显迫切。 　　一、“全面二孩”政策对我国中小学教师编制管理影响 　　1.“全面二孩”政策将改变我国中小学教育供给侧，从而影响中小学教师编制定编与管理 　　中小学教育供给侧不但是一种提供教育机会行为，而且是实现机会价值量行为。国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄预计，在全面二孩政策实施后，最近几年我国出生人口会有显著提高，每年净增人口在300多万人以上，到2020年左右，差不多有1700万人出生[1]。这么多新增人口出现将不可避免地对我国基础教育需求产生重大影响。根据我国现行“六三三”学制计算，“全面二孩”政策将于2022年、2028年与2031年开始对我国小学、初中、高中三个阶段学龄人口产生影响。其中，小学与初中因“全面二孩”政策新增学龄人口将在2027年与2032年达到峰值。李玲、杨顺光等人研究发现，“2027年，小学在校学生数将达到峰值10001.31万人，‘全面二孩’政策新增学生数达到最大值2781.97万人；2030年，初中在校学生数将达到最大值5295.89万人，‘全面二孩’政策新增学生数达到最大值1542.45万人”[2]。学龄人口增加必然催生更多教育需求，而教育需求增加直接刺激教育供给侧改革。 　　中小学作为基础教育重要供给侧，必须进一步拓展自身供?o能力，提供更多教育机会。然而，教育机会增加不仅需要更多教育设备，更为关键是教师资源。在我国，中小学教师不仅是 重要教育资源，更是从事教育教学活动公职人员，被国家纳入事业编制管理。因此，中小学教师编制成为教育系统内部一种重要公共资源，主要依靠行政机制运作。通常情况下，政府根据国家财政情况与各地区教育事业发展需要，以官方文件形式，综合计划、划拨、使用与收回中小学教师编制，以此控制中小学教师规模与结构。因此，中小学教师配给直接受制于中小学教师编制核定与管理。当然，中小学教师编制核定还要依据中小学在校生人数。“全面二孩”政策背景下，中小学适龄儿童不断增加，不可避免地需要对现有中小学教师编制进行修善。 　　2.“全面二孩”政策将影响我国中小学教师人力资本使用效率，从而影响中小学教师编制管理 　　“全面二孩”政策对中小学教师人力资本使用效率影响目前已经凸显。中小学教师人力资本是指中小学教师通过教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面投资而获得知识与技能积累。中小学教师就职于所在学校，其本质上就是将自身人力资本转让给学校，以获取工资收益。“全面二孩”政策背景下，作为中小学教师主力军女性教师，很大一部分选择生育二个孩子，客观上降低其人力资本使用效率。根据国家计生法相关规定，女性享有98+X天/胎（X由各地方政府自行规定，部分地方高达60天）带薪休假权利；女性生育孩子过程中还会产生产前检查与产后哺乳等诸多临时性休假。“全面二孩”政策下，女性教师产假时间将翻倍增加，其人力资本使用更不完全。此外，“全面二孩”政策背景下，选择二孩女性教师可能会将更多精力放在家庭生活方面，部分关闭自身人力资本，从而也降低其人力资本使用效率。正如任兆昌等人所言，教师人力资本是一种“不可能用标准化测量以确保效率一致”人力资本[3]。这种人力资本是由教师个人控制资本要素，效率可控性复杂，监督成本极高，一旦外在刺激或自律性约束消失，这种人力资本释放效率可能是极低。简言之，在“全面二孩”政策背景下，女性教师无论是带薪休假，还是因育儿部分关闭其人力资本，其人力资本使用均不完全。而女性教师作为中小学教师主力军，其人力资本使用不完全直接降低整个中小学教师人力资本使用效率。 　　中小学教师人力资本有效运作是保障中小学教育教学顺利进行与提升中小学教育教学质量前提。尽管我们可以通过制度设计刺激中小学教师“释放”其人力资本，但这并非易事。我们知道，对中小学教师外在刺激有两种，一是奖励，二是惩罚。目前，我国中小学教师奖励方式主要是绩效工资，然而，囿于教师劳动复杂性与难以度量性，中小学绩