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“十三五”创新开发区 开发区对 GDP、财政收入、出口规模与增长速度等指 标的普遍追求，分散和转移了体制机制创新的动力。 自 2008 年金融经济危机以来，中国开发区发展进入了一个新的阶段。许多开发区将创新驱动战略作为核心战略， 建设创新型开发区。开发区由过去的跨越式、超常规增长逐 步进入产业优化、质量提升、竞争力增强和稳定发展的新常 态。 将开发区过去的发展与未来的发展结合起来，特别是将 开发区放在经济全球化和十八届三中全会深化改革、发挥市 场对资源配置起决定性作用的大背景下考察，开发区在体制 机制方面还存在一些问题和矛盾，需要创新思路解决。 体制破局之困 1.开发区功能定位不够明确。全国最早的开发区，首先 是开发，通过规划搞产业集聚所必须的公共基础设施建设， 比如“三通一平” 、“六通一平” 、“九通一平”等，还有土地 征用、厂房建设等；其次是产业集聚所必须的招商引资，打 造特色产业园区等； 再次，就是与开发区配套的生活保障区、 新城区建设， 加之文化、 教育、卫生、体育等社会事业发展。 但是，与此同时，开发区的功能特征渐趋模糊。开发区究竟 是经济区、产业区，还是新城区、行政区，即使兼有经济、 产业之外的社会功能，也有一个谁为主次的问题。 2.法律主体地位未能确立。到目前为止，国家层面上专 门针对开发区的立法迟迟没有出台，国家级开发区的功能定 位、管理模式、 组织原则和组织形式无法在法律上予以明确。 开发区管委会作为上一级政府的行政派出机构，与属地行政 区在领导、规划、管理、开发、建设等方面的权力和经济利 益上的再划分常有冲突。由于开发区法律地位不明确，有些 开发区管理条例与现行法律法规冲突，管理条例就失去了法 律效力，导致的直接后果是上级部门和地方截留权力，致使 开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到位，管理效率 和发展效应受到影响。当然，开发区法律地位不明确，也与 开发区的功能定位不够明确有一定关系。 3.出现严重的体制回归现象。一方面，开发区管理权限 部分被上收。近年来，地方省市对工商、地税、技术监督、 国土等部门实行垂直管理，一些开发区原有的权限被各部门 的纵向集中管理所分解，有些虽未回收但须逐项上报审核， 弱化了开发区的管理效能。我们在调研中了解到，即便享有 最高级别管理权限、政策优势最突出的国家级开发区，其 1994 年开始享有的各项优惠措施， 目前已经基本被收回。 另 一方面，随着开发区范围的扩大， 特别是一些乡镇相继并入， 加之来自上面的“婆婆”越来越多，开发区行政化倾向相当 明显，许多开发区实际上成为了一级政府。开发区体制出现 严重的回归，实际上就改变了开发区发展的初衷，原来的有 些优势会逐步丧失。 4.强政府、弱市场特征鲜明。中国开发区的发展，主要突出了“政府主导”和政府作为“第一推动力”的特征，开发区的发展在很大程度上体现了政府的主体作用。从开发区规划，到基础设施、厂房建设，再到招商引资等，政府承担了太多职能。开发区管委会所设开发公司名义上是企业，但基本上承担了一些政府职能，存在着政企不分、产权不明晰的问题。短期看，这种情形有一定的积极作用，长期看，则存在如何处理好政府与市场关系，政府与市场需合理分工的问题。 转型升级之难 开发区体制不顺的情况，开发区为适应新常态新形势下的转型升级二次创业困难诸多，并且对开发区整个的体制机制创新构成了挑战。 1.缺少与管理权力对称守衡的责任约束机制。多年来， 开发区的发展主要纠缠于管委会权限的大小，以及与管理相 关的事务有多少。问题是除了管委会权力的大小以外，关键 要看管理主体在权力、权益和责任之间是否构成了对称守衡 关系，即管委会是否既有利益驱动，又有行为规范。从实践 来看，包括一些国家级开发区在内，没有形成和完善权责利 相结合的制衡机制。 2.长期的可持续发展机制不够完善。 在调查中我们发现， 许多开发区追求 GDP、财政收入等经济指标的高增长，竞相 攀比土地低价、环保低门槛、劳动力低成本等成为一种比较 普遍的现象。造成这一状况，既与开发区的政绩考核模式有 关，也与开发区投资收益模式有关。开发区的投资收益模式 主要是“短期集中投资，长期税收收回（主要是增值税） ”， 也就是在起步期通过负债方式获取大量资金，快速建设开发， 以较低的甚至低于成本的价格供应土地，吸引产业投资者入 园，再通过引入企业带来的长期税收和人群消费实现资金平 衡。 随着形势的变化，上述开发模式已难以为继。一是随着 征地、拆迁补偿标准的提升， 开发区土地获取成本迅速攀升； 二是低税收、低环保门槛等低水平同质化竞争已不合时宜； 三是随着劳动力等资源要素成本大幅攀升，开发区原先依赖 的低成本优势不复存在。显然，既有发展模式已严重挤压未 来增长空间，必须向创新要增长新空间，向改革要增长新动 力，谋