后社会主义国家的福利部门改革：九条原则.docxVIP

? ? ? ? ? 后社会主义国家的福利部门改革 九条原则 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 福利部门现状 在全世界范围内人们都已开始着手改革福利部门，或至少已开始讨论应如何进行这项改革[1]，另一方面，改变的进程在任何地方都是困难重重的。 在美国，克林顿政府的健康医疗改革成为政治上的失败，而保守派试图大幅削减福利支出的努力也变成了糟糕的政治行为之一。在德国和奥地利，福利支出预算中几个百分点的温和削减遭到来自立法机关内外的强烈抵制。而法国的一项类似的努力则引起了一场持续数周的罢工，致使首都陷于瘫痪。 如果在富裕的发达国家这一进程都如此艰难，那么在改革条件远远不利的后社会主义国家会发生什么呢？社会主义国家的福利部门在许多方面存在差别，但它们也有某些共同特点，这些特点在制度变革之后的社会中也有体现。 前苏联和东欧社会主义国家的政府曾从立法上许诺提供全面的福利[2]。任何公民或雇员都有权享受这些在完全实施时或多或少都与公民权利重合的福利措施。政府的承诺包括免费医疗，免费教育（包括高等教育），及工人的政府养老金。另外，还有许多其他福利措施，如对满足基本需要（如食品和住房）的高额物价补贴，几乎免费的托儿所、幼儿园和课后中心等。非政府性的福利措施是不被允许的。 公众对于福利部门的状况有着矛盾的立场。人们认为政府的极端家长作风及相应的物质保障是理所当然的，因为这种照顾是满足人人基本需要的至关重要的保证。而另一方面，人们又觉得许多福利措施的水平太低了。医疗是免费的，但医院的设施和提供的药品却很糟糕。住房很便宜不会有无家可归的现象，但人均居住面积只有两点几平方米。许多人只好居住在拥挤的工人旅馆或多人“公用”的公寓，而许多建筑也处于报废状态。每名工人都有权领取政府养老金，但这笔补助使得许多领取人长期处于贫困状态。福利的广泛享有权使人们拥有过高的期望，他们感到共产党国家没能信守诺言，保证真正的福利。 1989～1991年的激进改革给福利部门带来了什么？这一地区的国家之间存在很大差别，但它们在过去几年的发展中却带有某些重要的共同特点，这是值得强调的。后社会主义国家经历了其历史上最为严重的经济危机。产出、家庭收入和消费出现大幅滑坡。本已不多的货币转移支付（养老金、抚恤金等）的购买力也呈现出令人心痛的下降。各种福利服务（如医疗）水平因资金不足而进一步恶化。许多国家的大部分人口跌到最低生活水平的贫困线之下。多数已经为严重的财政赤字所扰的后社会主义国家，陷入，或显然将要陷入财政危机。这意味着它们将无法履行即使是最低限度的政府承诺。 在后社会主义国家，至今仍视为理所应当的安全感被动摇了。充分就业甚至劳动力短缺突然让位于大面积的持续失业[3]。改革福利国家的讨论拉开了帷幕。公众面临着丧失原先权利的前景，但他们中的大多数却希望改变制度。他们希望能够在新制度下，在一个高得多的水平上实现福利。政府的承诺，由其产生的预期和最终的实现之间的差距引起了持久的压力。 随着政治、经济制度和立法体系的改革，后社会主义国家有了大踏步的进步。福利部门却是整个改革进程中进步最小的部门。事实上，根本就没有发生什么变革。虽然在其他的政治、经济领域政府职能受到相当大的削弱和改变，在福利部门它仍然和以前一样强大，没有为私人部门或自由选择留下充分的空间。社会主义制度及其众人皆知的特点得以在福利部门保留下来。命令经济仍然存在，与之伴随的还有中央集权、“配额”和官僚主义的协调。人们只能看到些微的市场机制。市场几乎从不发挥作用。这里盛行着慢性短缺经济显示的常见的症状：强制性替代、排队和等候，利用私人关系或行贿方式避免官僚程序等。在国有和半国有、半公司制的福利部门中盛行的官僚作风，出于害怕其权力的削弱，强烈抵制所有导向分权化、竞争和市场的改革措施。 改革的艰难不仅仅因为它对人们的生活会发生显著的影响。由于缺乏指引，改革往往还易偏离轨道。当要建立股票市场时，纽约、苏黎世和法兰克福股票市场的经验可供借鉴。当起草与市场经济相容的中央银行法令时，英格兰银行、联邦储备银行和德意志银行能够提供模式参考。类似的话语也适用于高等法院的职能或公司治理的规则。但谁能教给后社会主义国家如何管理一个有效的福利国家呢？没有哪个国家能够充当榜样。毫无例外地，任何福利国家，无论是最发达的或中等收入国家，都运作得十分混乱，面临着眼前的或未来的危机。后社会主义国家不得不自己承担起设计自身需要的福利部门的重担。 二 研究目的 争论陷于一片混乱。在许多层面都发生了争论：政治家之间，政党内部和政党之间，财政部的官僚和那些控制监管福利部门的官僚之间，对立的压力集团之间，以及学术界的不同流派之间。那些试图提出改革建议的人很难找到正确途径。 这部分地解释了已实施的改革计划为何缺乏原则基础。有时人们能提出一项