棘手公共问题的合作治理：理论缘起与分析框架.docxVIP

? ? ? ? ? 棘手公共问题的合作治理 理论缘起与分析框架 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 合作治理被视为公共行政学发展的新趋势（郑文强、刘滢，2014）。合作治理是基于治理理论和公共治理理论的延伸和建构，是公共治理理论族群中对于复杂性的棘手公共问题而提出的理论解决方案。本文通过厘清合作治理的问题特征与理论内涵，阐明棘手公共问题合作治理的关键理论维度，为理解和使用合作治理理论提供一个整体性的分析框架。 一 合作治理：治理理论的过程视角 代表性的治理概念无一例外地将合作视为治理内涵的核心要素。全球治理委员会对治理的定义是公共机构或私人机构以及非营利组织共同管理公共事务的诸多方式的综合，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续合作过程（俞可平，2000：4～5）。俞可平对治理与善治的理解也包含合作内涵，他认为善治表示国家与社会、政府与公民之间的良好合作（俞可平，2000：11）。孔繁斌认为，作为一种分析性概念，治理指的是一种以公共利益为目标的社会合作过程（孔繁斌，2012：24）。麻宝斌认为公共治理就是一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化的手段对公共事务进行协同管理的过程和活动（麻宝斌，2013：9）。尽管上述国内外文献对治理概念的视角、分析要素存在一定差异，但都指出了治理的合作特征。 合作是对治理过程的反映，是治理的过程视角。治理这一术语被不同的实践和理论领域广泛使用，治理概念有着多元的使用途径与视角，例如罗茨就提出了治理至少存在六种不同的使用途径。治理可以指向一种结构、一个过程、一种机制和一种策略。作为过程视角，治理更加强调治理中的互动和动态性特征，关注如何引导、激励和促成多元主体之间的合作行为（Levi-Faur，2014：8）。治理的过程视角也被罗茨等治理学者所强调和使用，他认为治理意味着一种新的统治过程。如果多中心治理是从治理主体及其治理结构对治理本质的提炼，那么合作与合作治理则是从治理的动态运行过程对治理理论的概括。多元主体的合作是治理的运行过程以及实现善治目标的唯一路径，合作在治理理论体系中具有独特而重要的理论价值。在多中心治理的结构中，独立治理主体之间的合作治理才是多中心治理运作的真正轴心，在大多数语境中，多中心治理指称的主要是合作治理，在一定意义上，合作治理是多中心治理最浓缩的表达（孔繁斌，2012：57）。因此，可以说合作是治理概念的精髓。 合作治理是公共治理的理论族群中最具有代表性、统领性和前瞻性的理论框架。从公共管理到公共治理的概念变化，意味着政府管理的视角发生转型，治理不仅限于组织及其内部管理，而且包括公共组织与其存在的外部社会政治环境之间的关系变革（Kickert，1997）。国内外学术界围绕着公共治理的不同分析视角与途径，发展和建构了一系列的应用性的治理概念与理论流派。广义的公共治理理论包含政策治理、政府治理、合同治理、网络治理、协作性公共管理、公私伙伴关系、整体性治理、整体性政府、无缝隙政府、协同政府等流派。这些应用性的治理概念旨在分析高度复杂性和不确定性背景下的公共管理运行过程、公共服务提供和政策执行，在当代公共行政学科领域产生了广泛影响。这些表述不同但实质相关的理论术语都指向了不同组织和群体之间的跨界合作与协调关系，这正是公共治理的本质特征。鉴于合作在治理理论中的重要性，学术界也从不同视角阐述合作治理的理论内涵并应用这一术语分析公共管理中的治理问题。学术界对合作治理的理解至少有以下三种不同途径。 第一种主要指向公共管理决策和执行过程中的公私合作和政府—社会的合作。例如，Ansell等（2008）阐释的合作治理概念属于这一途径，认为合作治理是指在一个正式、共识导向和协商性的集体决策过程中，一个或多个公共机构直接与非官方的利益相关者互动，为了制定和执行公共政策、管理公共项目和资产的治理制度安排。谭英俊（2009）认为合作治理就是政府、市场、第三部门等众多行动主体相互合作、分享公共权力、共同管理公共事务以实现公共利益的过程。俞可平（2012）提出公共事务的政府与社会合作治理模式也属于此种途径。公共部门和非公共部门围绕公共事务的合作是这一理论途径的本质内核。作为公私合作途径的合作治理，政府依靠但不完全控制私人行动者，政府并对私人行动者进行激励、影响和约束，公私行动者一起产生共识决策（多纳休、泽克豪泽，2015：37）。 第二种主要指向公共部门之间的跨部门合作。这种合作治理的途径主要关注组织治理以及组织间的关系治理。组织治理一直是治理理论的一个重要维度，如何更好地管理公共组织以提高组织有效性并提供有效的服务是公共组织治理中的重要问题。公共组织的合作治理是针对科层制的分工特征带来的组织碎片化治理问题提出来的。合作治理视角下的组织治理主要