历史制度主义视角下我国政府绩效管理变迁的制度逻辑.docxVIP

历史制度主义视角下我国政府绩效管理变迁的制度逻辑 摘要：政府绩效整体上表现为人事绩效、财政绩效和公共事务绩效三种类型。改革开放以来,我国围绕着这三种绩效类型逐渐建构起了政府绩效管理制度,这种制度的演进经过了四个阶段:绩效考核阶段、以效率为中心的绩效管理阶段、多元价值并存的绩效管理阶段和绩效治理阶段。以历史制度主义为分析框架,揭示中国政府绩效管理制度变迁的内在逻辑:首先从每个阶段的情景、行动者和价值观念分析了政府绩效管理制度变迁的动力;其次找寻每个绩效形态的制度在演变过程中的关键节点,分析路径依赖中政府绩效管理制度变迁的平衡力。未来政府绩效管理制度的完善应同时关照历史的路径和社会公共价值的构建。 政府绩效管理在国家治理体系中占据十分重要的位置，它和行政体制改革、政府职能转变等一道成为推动国家治道变革的制度性举措。自党的十八大以来，政府绩效管理与建设服务型政府的行政改革紧密相连，被视为建设服务型政府和推进治理现代化的一个抓手。2018年印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，由此预算绩效有了全国统一的实施方案。2019年党的十九届四中全会提出了“把我国制度优势转化成治理效能”的战略命题，如何实现治理效能的提升本质上是政府绩效管理的范畴。所以，从某种意义上讲，国家治理的现代化有赖于一套完善的政府绩效管理制度的建立和实施。文章通过历史制度主义视角分析我国改革开放40年来政府绩效管理的实践历程，厘清政府绩效管理制度的变迁逻辑，从而为未来制度的建构和完善提供借鉴。一、我国政府绩效管理的实践叙事我国的政府绩效管理分为财政绩效、人事绩效和公共事务绩效三种形态。改革开放以来中国政府绩效管理的演进和发展始终围绕着上述三种形态，同时由于不同时期的侧重点不同，因而表现出明显的阶段性特征。（一）1978-1991年年：绩效考核阶段党的十一届三中全会的召开标志着改革开放的开启，也意味着党和国家的绩效任务逐渐转移到经济建设层面。从长远视角来看，此时最重要的是打破计划经济体制，改革农村和城市的生产经营方式，以满足人们最基本的温饱需要。那么，如何通过“绩效管理”实现此目标呢？中央开始探索相应的制度措施，其关键是在人事领域建立了领导干部绩效考评制度。如1979年下发的《关于实施干部考核制度的意见》，提出干部考核的内容主要是其工作业绩，以及对现代化建设作出直接或间接的贡献。1982年下发的《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》；1984年出台的《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》；1988年下发的《关于实施地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》，都强调通过对领导干部考核和激励达到绩效目标的完成，考核内容主要有德、能、勤、绩、作风建设和政治水平等。财政绩效领域，强调对财政专项使用情况的评估、财政收支的年终核算、重大支出的成本与收益核算，以及国有企业资产的保值增值考核等。此阶段形成以“考核”或“考评”为主的绩效管理模式，且集中在人事绩效和财政绩效管理领域。根本在于刚刚突破计划经济的束缚，但由于物质和生产资料匮乏，计划依然是资源配置的重要手段，加之80年代复杂多变的国内外环境，形成了管制型政府。同时，由于绩效任务相对单一，简单的考核型绩效管理与管制型政府实现逻辑自洽。所以，为了追求效率和效益，结合改革开放前对干部实施的“工作鉴定”，形成了绩效考核模式。（二）1992-2002年：以效率为中心的绩效管理阶段1992年随着邓小平“南巡讲话”和党的十四大的召开，党和政府逐渐将绩效的核心聚焦在“市场经济”方面。分税制之后，中央在集中“财权”的同时给予地方政府经济社会发展的“事权”，要求地方政府完成一定的任务和指标，形成“行政发包制”这一时期随着改革开放的推进和国外新公共管理运动的深入影响，形成了以效率为中心的绩效管理模式，主要集中在公共事务绩效方面，绩效内涵除了效率，还有效益、效果和满意等。在“管理主义”影响下，中国政府改革的实践遵循了从“管制型”向“管理型”的转变，即建构一个“管理型”的政府，以经济增长为目标导向，各种管理手段的选择都服务于经济增长这一目标。（三）2002-2011年：多元价值并存的绩效管理阶段党的十六大以来，随着社会矛盾和不和谐因素的增加，以及群众的绩效诉求日益多样化，绩效内涵除了效率、效益和经济以外，还增加了公平、和谐、科学发展等内容。地方政府绩效管理实践出现了新的形式。一是以兰州为代表的“第三方评价”，这对于提高政府公信力、改进政府工作和建立服务型政府起到关键性作用。二是以武汉“电视问政”为主的问责型绩效管理，2006年11月武汉开播《百姓连线》，由特约员和市民代表对单位负责人进行问责，旨在解决政府机构中严重存在的庸政、懦