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乡村旅游设施用地供给困境思考 休闲农业与乡村旅游一端连着田间地头，一端连着消费市场，是农民增收致富的有效载体和社会资本投资的热土，在加快推进农业农村现代化、城乡融合发展、贫困地区脱贫攻坚等方面发挥着重要的作用。随着近些年的快速发展，缺少建设用地指标、服务接待设施难以配套逐渐成为制约休闲农业与乡村旅游发展最重要的环节。特别是在“大棚房”问题清理整治后，农村用地得到了进一步的规范，但如何引导产业发展与用地管理相适用相配套，进而合理合规地配置设施用地，成了绕不开、避不掉，亟待突破的政策瓶颈。 不合理不合规的用地情况普遍存在 休闲农业与乡村旅游是在城乡居民乡村休闲需求日益旺盛的推动下，自下而上逐步发展起来的。作为农村新产业新业态新模式，在发展之初，大部分项目都是自发发展起来的，布局随意性较大。即便一些项目触碰了“红线”、违背了政策，基层组织和社会资本也会想出种种变通的办法来创造发展空间。在这种可以大胆闯、大胆试的发展态势下，休闲农业与乡村旅游迅猛发展，很多项目成了当地繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。但同时，由于没有建立起休闲农业与乡村旅游用地的管理制度，大部分项目在建设前没有进行过规划，设施建设的规模与用途缺规范、少标准、弱监管。土地是否适宜建设服务接待设施、是否具备开展服务接待的条件，也没有开展过可行性论证。在全国集中开展的“大棚房”问题清理整治中，暴露出不少设施用地问题。设施变性开发，牟取违规利益。部分项目衍生出的功能已与休闲农业与乡村旅游没有联系，有的占用公共资源满足私人利益，将休闲农业开发为私家庄园，有的借低成本用地变性开发为商务会所、大型游乐场、艺术家工作室、家具市场等，甚至出现谁胆大、谁下手快、谁干得猛，谁的项目发展就好的现象。个别项目名为发展观光休闲，实则占地建设大量违法违规建筑等待拆迁，以“坐地生财”的方式牟取暴利。设施用途改变，开展非农经营。休闲农业与乡村旅游的很多服务接待设施是由农村的生产生活设施直接转化而来。一些项目以临时生产用房、农业附属设施建设的名义或直接利用设施大棚，改变土地性质和设施用途，违法违规用于经营餐饮、住宿、娱乐等非农经营的，打用地政策的“擦边球”。更有甚者，直接在农业用地上兴建非农设施，破坏了耕地资源。被行业协会认定为星级的休闲农业园区，有不少存在违法违规建设问题，某五星级园区占地面积500亩，建有违法违规建筑近百处。设施建设粗放，造成闲置浪费。不少项目为营造山水田园诗的意境美，将服务接待设施布局在农田间，很难与周边市政设施相衔接，餐饮住宿产生的生活污水直接排放而污染农田。一些发展较好的项目日接待游客近万人次，在运营中暴露出交通拥堵、停车难、污水处理能力不足、接待空间有限等一系列问题，同时还影响了当地农民的生产生活，产生负外部效应。在规模上，一些项目参照现代化的商业服务设施建设，设施档次高、功能齐全，与宾馆饭店、度假酒店等风格类似，但由于受工作日和旅游淡季客源少的制约，设施利用率低、长期闲置。 用地政策难以落地的情况客观存在 国家出台了支持休闲农业与乡村旅游发展的宏观用地政策。2018年中央一号文件要求，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。2020年中央一号文件进一步要求，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。原国土资源部、国家发展改革委于2017年12月印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》也明确，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。但上述政策难以落实。预留建设用地指标的政策难以落地。办理建设用地手续实行立项审批制，必须有项目才能配套建设用地，与国家要求的预留用地指标形成悖论，以灵活的方式配套建设用地难以落地。而在立项后，调整规划、办理农地转用、获取施工许可证的周期长、时间成本高，短则1~2年，长则数年。某休闲农业与乡村旅游项目2012年签订了用地协议，直到2018年底才取得施工许可证。地方政府不愿意将建设用地指标用于发展休闲农业与乡村旅游。地方政府更倾向于将建设用地用于收益更高、见效更快的项目。休闲农业与乡村旅游是以农业为基础的、衍生出具有休闲旅游功能的项目，仍属于农业，不是旅游景区，与非农产业相比，经济效益不高，投资回收周期长，在运营初期，大多难以实现盈利。而且，休闲农业与乡村旅游设施用地普遍按商服用地的类型配置，中小型的项目大多难以按市场价格负担建设用地。农村土地用途管制规则与产业用地需求不相匹配。休闲农业与乡村旅游的用地打破了常规的一、二、三产业的用地分