浅谈农村宅基地使用权流转制度创新..pdf

浅谈农村宅基地使用权流转制度创新 宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的 核心问题之一。随着市场化和城市化进程的加快，人口向经 济较发达地区聚集，加大了城市周边地区的人口密度，城郊 农村村民住宅的流转活动空前活跃，已经具有相当规模，使 农村宅基地问题牵涉越来越多的利益和矛盾。然而面对宅基 地使用权流转及其市场的建立目前缺乏系统的研究，土地管 理法律、法规和政策事实上无法有效管理一些地方的农村宅 基地使用和变更，问题已经变得越来越复杂和棘手，开始出 现局部失控现象。 “建设社会主义新农村”不仅需要资金等方 面的投入，更需要制度创新。因此，笔者认为应当用实事求 是的态度正视农村宅基地使用权流转问题，深入调研，积极 探索，抓紧农村宅基地使用权流转制度的创设和完善。 一、充分认识宅基地问题的复杂性和农村宅基地使用权 流转制度创新的必要性 （一）现行的宅基地管理政策法规与计划经济条件下出 台的宅基地管理政策法规基本没有区别，很难适应社会主义 市场经济条件下客观环境。法律规定宅基地属于农民集体所 有。但是农民集体（例如该农民集体村民大会）如何行使该 物权，该物权体现在哪些方面都没有规定。此外，由于农民 集体所有的宅基地上的房屋等建筑物是私有财产，而房屋等 私有财产的继承、转让、买卖、出租等引起的宅基地转让和 一户多宅问题普遍存在，造成的私有房产压占公有土地以及 产权难以明确界定和处置等问题。宅基地管理政策法规如不 随着相关改革的深入有所调整，由于受价值规律和大量潜在 宅基地供需的影响，宅基地非法流转将进一步出现法难责众 的局面。 （二）从理论上讲，城镇是较农村居住用地集约的土地 利用形式。农村人口进入城镇，如果能够顺利将农村的居住 用地置换出来，城镇化非但不会增加建设用地规模，还应该 能节约用地。但是，据统计资料显示， 1996-2004 年，我国 城镇化水平从 30.5% 提高到 41.8% ，城镇常住人口增加 1.7 亿人，城镇面积增加 3209 万亩。同期，农村人口减少 9380 万人，而农村居民点用地却增加了 150 万亩。据国土资源部 信息中心调查，转为城市户口的人群和定居在城市工作的农 民，大多在农村保留着自己的宅基地。我国农村住宅用地闲 置面积已经接近整个城镇占地面积。 2004 年底，我国农村 居民点用地规模已达 2.48 亿亩，是城镇用地规模 0.51 亿亩 的 4.86 倍，不符合城镇化能够节约用地的一般规律。 这与现 行宅基地使用制度不利于土地高效配置有一定关系。正如全 国人大常委会厉无畏委员指出的： “现在宅基地的使用本身还 存在很大的问题， 土地的使用效率非常低” （《人民日报》2005 年 7 月 13 日第十三版） 。 （三）修订后的《中华人民共和国土地管理法》第六十 二条规定，农村村民一户只能有一处宅基地，其面积不得超 过省、自治区、直辖市规定的标准。 1997 年《中共中央国 务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中规定 农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基 地，要依法收回集体。而关于“一户”的概念，土地管理法规、 政策并未说明。 通常“一户”是以公安部门登记的户口本为准， 事实上包括了不应分户而为占用宅基地分户的和已达到分 户建房条件仍与父母共同居住的等各种情形。 《中华人民共 和国继承法》规定，继承人对房屋等遗产有继承权，由于继 承房屋出现的一户多宅问题，法律法规和政策均无规定和正 式说明。 （四）由于房屋与土地不可分割的属性，转让房产必然 涉及转让土地使用权。农民与城镇居民