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关于改革政策目标价格的思考 摘要：2014年,我国启动了棉花、大豆目标价格改革试点。从改革试点的实施效果来看,基本实现了预期政策目标。但是,也存在着财政压力大、执行成本较高、政策时效性不足、普通农户预期收益难以保障以及市场不确定因素增加等问题。本文在分析这些问题的基础上,建议进一步明确改革的政策目标,完善相关的制度设计,调整目标价格与市场价格的计算方法,适时开展目标价格保险试点并建立相应的市场应急托底预案。 自本世纪初,为保护农民利益与生产积极性、保障农产品市场供给稳定,国家出台了一系列农业支持政策。其中,农产品的“托市政策”尤为突出。然而,“托市政策”在保护农民利益的同时也面临着严峻挑战,如干扰了市场的价格形成机制、削弱了农产品的市场竞争力、提高了下游加工企业的生产成本等等(詹琳,蒋和平,2015)。2008 年金融危机后,“托市政策”使我国粮棉油糖等大宗农产品的市场价格与国际市场价格倒挂日益显著,加剧了农产品的库存、进口压力。基于我国的特殊国情,完善农产品价格形成机制已是当务之急。2014 年,我国先后在新疆对棉花、东北与内蒙古对大豆实行目标价格改革试点。现在,试点实施已一年有余,基本达到改革目标,但也存在许多问题和矛盾。2015 年底,中央农村工作会议指出“价格是调节农产品供求最有效的方式”,进一步肯定了农产品目标价格改革的总体方向。本文在梳理当前大豆与棉花目标价格改革试点经验的基础上,提出继续完善政策操作的路径与建议。一、棉花与大豆目标价格改革试点实施方案的特点分析2014 年的“中央一号文件”明确提出,要“逐步建立农产品目标价格制度”,即在市场价格高于目标价格时补贴消费者,低于目标价格时补贴生产者,变价格补贴为收入补贴,从而降低政府对农产品市场价格的干预。其中,两种作物的目标价格均由国家综合考虑生产成本、收益和市场供求等因素,统一一年一定,公布于播种前。2014 年和2015 年新疆地区皮棉目标价格分别为19800 元/ 吨与19100 元/ 吨,把皮棉价格折合成农民销售籽棉的价格大约为8.8-8.9 元/ 公斤与8.5-8.6元/ 公斤;2014 年和2015 年东北及内蒙古的大豆目标价格均为4800 元/ 吨。市场价格则为采价期内全省平均收购价格,由国家统一监测,其中,大豆的采价期为当年的10 月至次年的3 月,棉花的采价期为当年的9 月至11 月。试点地区有关目标价格改革工作实施方案中明确规定了目标价格实施的关键步骤,如补贴发放方式,新疆地区对2014 年的补贴方式做出了较大调整从已公布的实施方案上看,我国粮食目标价格改革呈现以下特点:一是将更加充分地发挥市场的决定性作用,为完善农产品价格形成机制积累经验,为农产品价格改革探索方法和途径等,作为改革实施以及促进农业生产和相关产业可持续发展的主要目标;二是将保障农户基本收益、补贴公平以及政策平稳性作为主要原则;三是初步明确了目标价格、市场价格,明确补贴对象和具体补贴方式,核实和监测作物种植面积与交售量确定方法等一系列关键性问题。二、目标价格改革试点方案的实施效果分析为了解目标价格改革试点方案在基层的实施情况,黄季焜、刘慧、卢凌宵等学者先后深入试点地区进行抽样调查与案例分析(黄季焜,王丹,胡继亮,2015;卢凌宵,刘慧,秦富,等,2015;刘慧,秦富,薛凤蕊,2015),结合以上研究与公开信息,笔者梳理了当前改革试点的实施情况与效果。(一)试点地区试点作物的市场价格形成机制初步建立首先,就棉花而言,黄季焜等人(2015)的研究表明,随着目标价格的实施,2015 年2 月,新疆棉花价格与进口棉花到岸价格差比已经由2014 年底的27%,快速下降至20%。笔者对相关行业数据整理后得到,自2014 年实行目标价格试点确定实施以来,新疆地区棉花现货月度结算价格与国内进口棉花月度价格之间的差距逐步缩小(见图1);图2 则反映了自2014 年以来,大连港的国产三等大豆价格逐渐下调的情况,目前回到了一个比较合理的价格水平上。二图均反映了随着目标价格的实施,试点地区棉花和大豆价格从临时收储政策时期的高价逐步与国际市场接轨,与国际价格的协同性明显增强,市场价格机制初步建立,试点工作取得了阶段性成果。(二)目标价格改革促进了试点地区下游产业的良性发展2014 年上半年,国产皮棉与国际同期产品价格倒挂明显,下游加工企业面临较大亏损(三)目标价格试点改革保障了农民的基本收益根据刘慧等(2015)的实地调研了解,2014 年由于遭遇冻雨影响,新疆绝大多数地区棉花减产总之,目标价格改革试点实施以来,我们已经基本上实现了核心目标,在一定程度上纠正了价格扭曲的趋势,保障了试点地区农民的基本收益,促进了试点农产品,特别是棉花生产方式的转变