【理论聚焦】当前欧盟治理的困境及其根源.docVIP

\o 点击文章标题可访问原文章链接 \o 点击文章标题可访问原文章链接 【理论聚焦】当前欧盟治理的困境及其根源 内容提要：二战结束以来，欧洲一体化取得了举世瞩目的成就，欧盟也一直作为区域治理的榜样而备受瞩目。但2008年以来，全球金融危机、欧债危机、英国脱欧危机接连重创欧盟，加之近来新冠疫情引发公共卫生危机，欧盟治理陷入多重困境。其根源既有全球化时代的烙印，也有一体化发展和外部危机交织的作用，更有源自欧盟内部的经济、政治、社会结构性问题。欧盟采取了多方应对举措，法、德携手呼吁成员国团结一致，积极倡导战略自主，力图重振一体化。后脱欧时代的欧盟虽面临诸多挑战，但仍将不断探索治理之道，推动一体化继续前行，并尝试在全球力量格局中重新定位且发挥作用。 关键词：欧盟;区域一体化;全球治理;全球化 治理问题关乎社会稳定和发展，任何政治行为体均需审慎面对。在日益全球化的今天，内外因素的联动增加了治理的难度。欧盟作为目前一体化程度最高的超国家政治行为体，其治理更为复杂，既不同于传统主权国家的内部治理，又超越了一般国际组织的非制度性治理。欧盟委员会在2001年发布的白皮书中明确指出,所谓“欧盟治理”是指欧盟行使权力的相关程序、规则和惯例，其目的在于强化民主，缩短成员国民众与欧盟机构之间的沟壑，确保每个欧盟机构和成员国都能承担起对欧盟的责任，从而为全球治理作出贡献。欧洲一体化是人类历史上一次伟大的“政治实验”，作为开创先河的尝试，欧盟治理自然无经验可循，数十年来依然处于投石问路状态。在百年未有之大变局下，欧盟面临的治理挑战进一步放大，其前景更加严峻。 一、欧盟治理面临的困境 在实践中，欧盟治理涵盖了各个领域，从经济增长、货币政策到司法、共同外交与防务、能源安全、气候变化乃至社会文化等方方面面，其最终目标在于实现欧洲一体化、减小成员国之间的分歧和发展差距。但考察治理的实际效果不难发现，欧盟在推动一体化取得重大成就的同时，也暴露出越来越多的问题，而这些问题盘根错节、相互作用，使欧盟陷入前所未有的治理困境。 其一是治理的合法性困境。政治结构断层是欧盟治理合法性的最大挑战，即在政策制定与实施过程中因缺少民众的广泛参与和支持而产生的“民主赤字”。长期以来，欧盟的决策机构被诟病为“技术和法律专家组成的技术官僚团体”。民众认为，该团体以欧洲一体化和经济发展需要专业化管理为借口，摆脱代议制和人民的约束，这一“知识共同体”的小圈子即可作出影响欧盟的重大决策。在决策过程中，由于专业门槛过高，且政策透明度不足，普通公民往往难以参与其中。近年来，欧盟治理中的民主问题凸显，在难民危机等问题的应对上暴露出诸多不足。依据《都柏林公约》的“第一入境国”原则，欧盟保证难民在避难资格被受理后，至少被第一入境国接收，以避免成员国之间的相互推诿。但在实践中，意大利、希腊等成员国因自身经济问题难以负担潮水般涌入的难民；马耳他等地中海小国因领土狭小、行政人员不足无法对难民进行审核；匈牙利、波兰等国家更因历史文化原因反对接收难民。受不同因素影响，上述各国的民众对欧盟难民政策的反对声日渐增强，对于欧盟的不认同感也随之上升。即使法、德和部分北欧国家愿意履行分摊协定而主动接收，但难民身份混杂难以甄别、极端势力趁机渗入等问题对接收国的社会治安造成严重冲击，导致这些国家被迫收紧难民政策。欧盟因为其难民政策而备受指责，欧盟推行共同外交与安全政策的合法性进一步受损。在此情形下，欧洲议会选举的投票率逐年下跌。2019年，欧洲议会选举的投票率虽创下近20年来的新高，但近51%的投票率既无法与1979年欧洲议会首次直选中高达62%的投票率相比，也难以保证民众的选票具有足够的代表性。因此，欧盟“民主赤字”问题始终难以缓解，并在极右翼政党支持率升高、反欧思潮蔓延等现象加剧背景下，进一步制约欧盟治理的合法性。 其二是治理的制度困境。一方面，欧盟决策机制存在缺陷。欧盟与民族国家的区别在于它并非“全职全能”，其职权是一项一项得来的。因此，欧盟并不具有普遍单一的权能决策机制，其采取的共同决策（co-decision）程序形成了独特的权力分享模式，即由欧盟委员会和理事会共享行政权，理事会和欧洲议会共享立法权。理事会由非公民直接选举的各成员国部长级官员组成，在决策过程中发挥决定性作用，欧洲议会议员虽是由五年一次的直接选举产生，但难以发挥代议制民主制度下议会对于立法的决定性作用。欧洲议会选举投票率的下跌，加上精英阶层对决策结果的控制，导致欧盟治理在制度上缺乏保障，决策流程缺少中下层的参与，决策结果难以在成员国推行。同时，由于欧盟并非一个主权国家，其治理权力源于成员国让渡的部分主权，而这部分主权目前仍极为有限且在范围上存有争议。在欧盟的机构改革中，欧洲议会的扩权一直是重点，但目前看来成效有限，理事会对于立法权的主导地位依