瓮马铁路PPP模式分析.pdfVIP

瓮马铁路 PPP模式分析 PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种投融资合作模 式，20世纪80年代引入我国后逐渐在基础设施等公共服务领域得到应用，在 [1] 铁路领域的研究也一直被关注 。2013年，十八届三中全会明确提出“允许社 会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”，为 PPP在我国的运用及 推广提供了广阔的发展空间。从2016年开始，我国PPP项目发展进入黄金期， 每年PPP签约项目数量和投资急剧增加， PPP模式在公路、市政等领域取得了 显著成效，但也存在许多需不断规范和完善的问题。近年来，主要服务于省内 客货运输的城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路等地方铁 路基本依赖地方政府为主投资建设，且处于高速发展的机遇期，这就对地方政 府及其出资人代表的投融资能力提出了较高的要求。在当前地方政府及其融资 平台高负债的情况下，地方铁路依赖财政资金和利用政府信用融资筹集资本金 的传统投资模式难以为继，必须寻找新途径。 PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种政府和社会投资人长期 合作的模式，政府和社会投资人共同筹集项目建设资本金，并由社会投资人承 担设计、建设、运营和设备维护工作，通过使用者付费及必要的政府补助（政 府付费）获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和安全质 [2] 量监管，以保证公共利益最大化 。推广PPP模式，既可鼓励社会投资人参与 提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又可减轻地方政府投资举债压力， 因此采用PPP模式引入社会资本参与地方铁路建设已成为重要的发展趋势 [3-4]。 目前，在铁路领域对于PPP投融资模式的探讨多数停留在方案可行性探讨、 [4-9] 模式选择以及方法优化上 ，实际完成的项目较少，结合工程应用实践的分 析总结更少。为此，基于贵州省 2015年开始在瓮安—马场坪货运铁路（简称 瓮马铁路）进行的 PPP模式实践，总结和分析项目实施的有益经验，能够更加 有利于这一模式在地方铁路建设领域中的不断完善和推广应用。 1 地方铁路采用 PPP模式的背景分析 1.1 国家政策支持 2013年8月，国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设 的意见》明确：对新建铁路实行分类投资建设，向地方政府和社会资本放开城 际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓 [10] 励社会资本投资建设铁路 。2014年以来国家发展和改革委员会（简称国家 发改委）、财政部积极推广运用PPP模式开展基础设施建设。2014年9月，财 政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，制订了 [11] 政府和社会资本合作模式操作指南及标准化合同文本 。同年12月，国家发 改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，要求各地可根据当地 实际及项目特点，通过授予特许经营权等措施，灵活运用 BOT、BOO、BOOT等 多种模式，切实提高项目运作效率，同时还印发了《政府和社会资本合作项目 通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，在不同合作模 式项目的投融资、建设、运营、移交等各阶段，从合同各方的权责配置、风险 分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面提出合同编制的注意事项及有关 [12] 要求 。2015年7月，国家发改委印发《关于进一步鼓励和扩大社会资本投 资建设铁路的实施意见》，提出重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、 市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路 客货运输服务业务和铁路“走出去”项目，并在社会资本投融资方式、实施机 制、投资环境等方面明确了支持政策，增强了社会资本参与铁路投资建设的 [13] 心 。 1.2 地方铁路需要 2013年中国铁路总公司 （简称铁总）组建后基本继承了原铁道部投资、建 设、运营、偿还债务的所有职能，但原来部省合资建路及铁总统一负责协调解 决项目融资（银行贷款）的模式发生了较大变化，铁总不再要求对所有参与投 资建设的铁路项目进行控股，而是将投资重点放在列入中长期铁路网规