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政府投资项目效益审计南京审计学院 陈思维2007年11月0109一、客观基础和背景（一）政府绩效审计的客观基础1、公共资源——所有权属于国家和社会公众的 资源。（1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、 海洋、环境、物种等；（2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。 在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源； 在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时只涉及狭义的公共资源。0109（一）客观基础2、公共资源责任的形成 所有权：国家和 民选立法 公共 社会公众 机构 资源 承担公共 资源责任 管理、使用：政府机关和事业单位 支配权：0109（一）客观基础3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础（1）由审计机关代表公共资源所有者，对使用、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行检查；（2）检查公共责任是现代国家审计的本质；（3）有利于降低交易成本。（4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行财政支出方面的决策。0109（二）背景1、国外绩效审计的产生发展（1）二战后财政支出和纳税规模扩大；（2）政府预算制度改革由传统的资金规模预算改为零基预算：——项目（机构）的资金预算——支出项目的法定目标（机构的管理目标）；（3）公众民主意识（公共责任观念）的增强——杨时展的“三阶段论”；（4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律地位不同，导致绩效审计发展不平衡；0109(二）背景（5）议会和政府的不同态度；（6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议具有一定的历史意义2、我国开展效益审计的背景（1）《审计法》规定财政、财务收支的效益性审计是我国审计机关的法定职责；（2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效审计落后于发达国家；——90年代初的“两个延伸”0109二、效益审计的理论结构(一）绩效审计的定义（1）一组同义词：国外流行的叫法——“货币价值审计”（Value for Money)——绩效审计（Performance Auditing )——综合审计（Comprehensive Auditing )（2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义：“对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价”（3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督和评价的活动。0109（二）绩效审计的对象审计对象客体——政府机关或事业单位（统称机构） 是公共资源的使用、管理、支配者； 预期目标为管理目标或法定职责。——预算支出项目和投资项目（统称项目） 被审单位为项目的管理部门和实施单位； 预期目标为项目的法定目标； 例如：退耕还林（还草）项目的法定目标是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。0109（三）审计的主体和目的1、审计主体：国家审计机关 在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。2、审计目的：——直接目的：经济、效率、效果性——最终目的：检查公共资源责任，加强人大的立法监督；——最终目的：促使公共资源利用效益提高。0109（四）审计范围1、对预算支出项目审计的审计范围（1）项目的预期目标的实现程度 法律文件规定的法定目标 （零基预算）预算支出的 可行性研究设计的目标预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标0109（四）审计范围（2）项目的管理有效性例如：退耕还林（还草）专项资金项目： 项目管理部门 （监督管理） 项目实施单位 项目实施单位 财政部（拨款） （资金拨付到位） 省、市、县 国家林业局 （配套资金到位） 林业部门 （组织实施） （可行性论证） 乡、镇政府 国家计委 （工程、采购招投标）村、农户 （审批项目）0109（四）审计范围2、对机构的审计范围（1）机构的管理目标（法定职责）实现（履行）情况可以定性描述，也可用定量指标，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100%（2）公共资源的利用效益，例如： 管理森林面积（平方公里）/管理人员数 完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩）（3）机构的管理控制有效性 针对与目标（职责）有关的内部控制。0109（五）审计评价标准1、评价标准的内容（1）预期目标实现评价的标准（2）管理有效性的评价的标准——前期决策管理：决策程序、内容和方法——工程建设管理：招投