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乡镇法治政府建设的路径方面探析 摘要：乡镇法治政府建设路径的法治化对于实现乡镇法治政府建设的总体任务具有独特的意义。当前，乡镇法治政府建设在实现路径方面，主要存在重政策推进而轻法治规范、组织法的保障与行为法授权不协调、权力清单方式运用不准确这三个方面的问题。对此，应当重视运用法治方式推进乡镇政府改革;应当运用行为法“一事一授权”功能，实现乡镇权责对应、人财物保障;应当正确运用权力清单，实现乡镇政府职权的公开和透明化。 一、引言2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《规划(2020-2025年)》)，提出“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，并明确“到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全”。显然，要实现这一目标，任务还是非常艰巨的。本文选择其中的乡镇法治政府建设路径的法治化问题进行研究，是基于以下两个方面的考虑:第一，乡镇法治政府建设在整个法治政府建设体系中具有独特的作用。乡镇政府是基层政府的最主要形态，它处于政府体系的最低层级，是联结上级政府与基层群众性自治组织的桥梁，其法治化建设对于打通法治政府建设甚至法治中国建设的“最后一公里”，均具有重要的意义。第二，路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。但要实现法治政府建设的目标，仅强调其内容的法治化是不够的，还需要实现路径的法治化，因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来，使其明白拥有什么权力，具体负有什么责任，不得行使法律赋予之外的权力，同时为其完成法定的职责提供法治保障。对于乡镇法治政府建设而言，实现路径具有更为独特的意义。乡镇政府作为基层政府，其既要衔接上级国家行政机关的各项部署，更要直接面对基层群众自治组织，各地的情况不同，乡镇的职能和职权范围就可能不同，规范形式就需要多样化和灵活性，不能简单地通过单一的行政组织法进行规范。目前学术界对法治政府的研究主要集中在其内容方面，重点聚焦于政府职能的科学配置。虽然也有学者从实现路径上对政府职能改革与组织法的关系进行过探讨，二、当前乡镇法治政府建设路径存在的问题所谓乡镇法治政府建设路径，是指通过什么样的形式将乡镇政府的职权固定下来。一般而言，规范乡镇政府的职能和职权的基本形式包括宪法、组织法、行为法以及其他政策性规范性文件这四种形式。除此之外，近几年，许多地方颁布了乡镇政府的权责清单，在某种意义上又构成了乡镇法治政府建设的另一种路径。由于乡镇地位和功能的特殊性，其职能和职权的规范形式需要具有一定的灵活性和多样性，但目前乡镇法治政府建设路径的法治化程度还不高，影响了整个法治政府的建设。具体来说，存在的问题表现在以下三个方面:(一)重政策推进而轻法治规范现行《宪法》和有关组织法对乡镇职能、职权、组织的规定相对简单，大多是靠政策性规范性文件进行推进。具体表现在:1．在行政区划方面，《宪法》第107条第3款仅规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)只是重复了《宪法》的规定，对设置乡镇的条件以及如何具体设置，并没有作出进一步的规定。在实践中，其主要靠政策进行调整。比如，在中央层面，民政部在1984年曾出台过《关于调整建镇标准的报告》，在地方层面也主要由省人民政府作出关于个别区划调整的批复，比如《中共湖南省委、湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》(湘发[2015]15号)。由于政策性文件的规范性不足，在实践中有的行政区域划分太小，有的则太大。太小就会出现“小马拉大车”的情况，如东莞市长安镇，年GDP达500多亿，常住人口66万，却仅是一个镇;而有些地方则区域大，人口偏少，不便管理，例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌县的罗布泊镇，另外成立了罗布泊地区管理委员会，采用合署办公形式管理罗布泊镇。太大与太小对乡镇辖区内管治权的实现产生了消极影响。2．乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的。笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析，发现这些乡镇共有126项行政执法权，其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。在实践中，由于政策性规范性文件的授权缺乏相应的法律规范效力，容易造成执法的合法性受到质疑。比如，根据《地方政府组织法》第59条和第61条的规定，环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务这三大领域的行政管理职能属于县级以上政府的职能，但在实践中许多地方却通过政策性规范性文件的形式，将这三项职能转移给了乡镇政府，这在环境保护方面尤为突出，一些地方甚至已经据此对乡镇进行了问责。另外，政策性规范