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法治政府建设的历史演进与当代意义 摘要：澄清法治政府与法治政府建设对于“加强中国特色社会主义法治政府理论研究”具有基础意义。法治政府建设与推进依法行政并列提出，经历了从“政府法制”到“法治政府”的表述变迁，以及建设程度不断加深的演进。法治政府总体上是特定阶段官方从法治的视角对政府权力运行状态的阶段性理想定位，是一种基于管理视角、着力于规范行政活动的内部制度建构和实施的产物。法治政府建设是典型的依靠政治推动、行政落实的内部性制度建构与实施过程，其能够弥补以权力分工和制约为中心的传统依法行政路径适用范围的局限，能够与传统依法行政路径形成功能互补。法治政府建设作为内部行政法治的探索，对深入推进依法行政、推进国家治理体系和治理能力现代化具有积极意义。 法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础环节。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出，“加强中国特色社会主义法治政府理论研究，坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考”。无疑，法治政府理论的原点，首先应当是对法治政府本身及法治政府建设的理论阐释。“法治政府”从一个学术概念发展成一个有中国特色的政策要求与法治实践，因此，本文的讨论主要基于对《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)、《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)以及《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发[2015]36号)等几个重要文件的分析。这些文件主要包含两部分核心内容：一是法治政府的规范内容，即文件确定的法治政府建设的主要目标、原则、要求、衡量标准以及任务等，这些内容要素共同塑造出法治政府的概貌。二是推动法治政府的规范内容得到贯彻的具体举措，这体现的是法治政府建设的路径。基于上述区分，本文在对法治政府的内容、法治政府建设的实施予以梳理的基础上，比较“法治政府”与“依法行政”,“法治政府建设”与“推进依法行政”,尝试对法治政府建设进行整体上的“理解”式解读。一、 法治政府的内容与特征法治政府的模糊外观，在上述不同时期的文件中，以目标、原则、要求、衡量标准、具体任务等内容分散地呈现出来，因此，对法治政府的理解，需对这些内容作整体观察。(一)“法治政府”政策表达的演进2004年3月，“建设法治政府”的目标，首先出现在国务院政府工作报告中。2004年《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出“建设法治政府”的奋斗目标，“政府法制”的表述也顺应时代需要调整为“法治政府”。在这一文件中，“依法行政”仍然置于首要位置，“法治政府建设”被等同于“全面推进依法行政”,并强调“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”:厘清政府职能并确保依法履职，政府在制度建设、行政决策、行政化解社会矛盾、行政权力监督、依法行政观念和能力等方面的水平进一步提高。为“加快建设法治政府”,2008年国务院下发《关于加强市县政府依法行政的决定》,特别就加强市县政府依法行政作了部署。为深入落实《全面推进依法行政实施纲要》,2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》,首次将“法治政府”作为文件标题，凸显“法治政府”的表达，并将“推进依法行政和法治政府建设”的相关表述，从2004年的“全面推进依法行政，建设法治政府”改为“全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“依法行政和法治政府”的表述过渡到“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。为落实《决定》的要求，2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,提出到2020年要基本建成“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。综上，法治政府建设的提法，经历了从“加强政府法制建设”到“建设法治政府”“进一步建设法治政府”,再到“加快法治政府建设”的变化，这反映了对法治政府建设的认知有鲜明的阶段性特征。另外还可以发现，关于法治政府建设程度与推进依法行政程度的表述合在一起使用，经历了“加强政府法制建设，全面推进依法行政”到“全面推进依法行政，建设法治政府”“全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设”,再到“深入推进依法行政，加快建设法治政府”,这反映出在官方的文本中，依法行政和法治政府建设二者之间的区分并未被强调，而是一项一体两面的工作。(二)法治政府