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农村税费改革及其配套改革问题研究 内容提要：文章在对农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极 意义进行了分析总结的基础上，认为由于当前的税费改革不能独自解 决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一长期性问题，除了税费 改革还需进行一些配套改革，包括农村公共财政体制建设、区划改革、 乡镇机构改革、处理乡镇村旧债、农村义务教育融资体制改革、一般 财税管理体制改革和一般财政转移支付制度建设等。 2000 年安徽省根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革 试点工作的通知》（中发[2000]7 号文件）的规定，进行农村税费改 革试点。2001 年，除安徽、江苏两省全省试点外，全国 27 个省、自 治区、直辖市的 102 个县（市）进行农村税费改革试点。从试点情况 看，农民负担减幅一般在 20%以上。①2002 年，国务院决定在全国 个省市全面推开试点。在这种背景下，有必要在本阶段从实证和规范角度对税费改革作一分析总结。本文的研究数据来源为皖北 S 市 部分乡镇调查数据以及有关其他地区税费改革的一些截面数据。 一、农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极意义 2000 年安徽省进行农村税费改革试点，基本上是按照中央中发 [2000]7 号文件精神实施的。重点是“三个取消，两个调整，一个逐 步取消”。其中“三个取消”是指取消屠宰税，取消乡统筹，取消农 村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集 资。“两个调整”是指调整农业税政策，以第二轮土地承包面积作为 计税面积、以 1998 年前 5 年平均粮食单产作为计税单产，全省农业 税税率最高不超过 7%； 以国家粮食收购保护价为计税价格，计算确 定每个农户的农业税应征税额。同时，以农业部规定的 20%上限征收 农业税附加，作为村提留（即“一项改革”）。农业税和农业税附加 一定几年不变，征收办法则由粮站在农民售粮时代扣；调整农林特产 税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额征收一道税，在农 业税计税面积耕地上种植的农林特产，不允许与农业税重复征收。“逐步取消”是指：在 3 年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工， 兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会 或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不得超过 15 元。② 2000 年以来的全国农村税费改革各个试点情况看，农村税费改革已经取得了初步和暂时的成效，包括：（1）暂时较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村“三乱”。2000 年，安徽省农村税费改革使农民负担减少 16.9 亿元，减幅达 31%.（2）推动了乡镇机构改革，进一步完善了村级民主制度，有利于农村基层组织建设。（3） 改善了党群干群关系，维护了农村社会稳定。但是，各地试点工作中也反映出了一些问题： 一是税负不公平。比如江苏省张家港已经处在后工业化阶段， 2001 年农村税费改革使得农民负担由地少的向地多的农户转移。根 据测算，农村税费改革可以使张家港市全市农民合同内外负担减少 48.25 元，减负达 50.79%.但是全市农村税费改革后亩均负担增加 19.57 元，比改革前增加 45.2%.③由于务工收入远高于务农收入，税 费改革前当地人宁愿抛荒也不愿种地，为了不违反不许抛荒的政策规 定，往往把土地转包给外地种田大户。改革试点前大量农地已经朝着 种田大户转移，改革试点使得所有农户（包括这些种田大户）必须按 承包亩数来支付农业税以及农业税附加，从而可能影响其农业生产的 积极性。像张家港这样的经济发达城市，部分镇、村原来的乡统筹、 村提留没有直接向农民收取，而是由集体负担，但费税改革的要求是 减负要减到每一个农户，这样就要求向农户收取这些本不直接收取的 乡统筹和村提留，从而事实上增加了农民负担。又如据调查，皖北 S 市有些地方由于二轮土地承包不完善，造成计税土地面积不实，产生 乡镇之间、村之间、户之间税负不均。虽然纵向比较负担减轻了，但 横向比较负担却不平衡。比如该市某村一个村民小组税费改革前人均 负担 93 元，改革后人均负担仅 23 元，亩均负担 83 元；而该村另一 个村民小组改革前人均负担 123 元，改革后人均负担 122 元，亩均负 58 元。 二是许多地方基层政府在计税技术上知法犯法。比如确定的计税价格往往高于市场价，计税土地面积被加大，1998 年以前 5 年亩产 量有虚报现象，计税单产被加大。其结果是，实际所缴的税费高于应 收税费。 三是乡级财政收入减少，村级减收幅度更大。据调查，皖北 S 市 许多乡镇村在税费改革后失去偿还旧债的能力。农村税费改革前，很 多乡镇税源不足，年年都存在资金缺口，拖欠国家工作人员和教师工 资的现象较为普遍。税费改革后，乡镇财政紧张的矛盾更加突出。据 统计，皖北 S 市税费改革后乡镇财政收入