2022年宅基地小产权房研究报告.doc

2022年宅基地小产权房研究报告 目 录 TOC \o 1-3 \h \z \u 一、缘起-闲置与稀缺的矛盾 3 二、宅基地之困-土地制度演进的产物 4 1、产权有限性 6 2、宅基地规模 7 三、流转形式探索 9 1、地票交易模式 9 2、置换模式 11 （1）上海宅基地置换 12 （2）天津巿宅基地换房 12 （3）浙江嘉兴“两分两换” 13 3、转权退出模式 14 （1）江苏苏州农村宅基地退出方案 14 （2）深圳退出方案 15 （3）浙江温州、义乌农村宅基地退出方案 16 4、合作开发模式 17 （1）都江堰“味江模式” 17 （2）龙华模式 18 5、直接流转模式 18 （1）广东模式 18 （2）成都模式 19 6、模式的选择 19 四、宅基地变革未来式探讨 20 1、区域差异分析 20 2、改革路径与意义 22 一、缘起-闲置与稀缺的矛盾 中国城乡二元结构导致城乡房地产业发展程度表现参差。一方面，城镇房地产行业经历制度改革已经进入成熟发展阶段，城市建设用地随城市发展更新不断增值且日益稀缺，而另一方面，农村房地产受制于土地制度仍然处于非市场化阶段。随着城市化进程的逐步深入，大量农村剩余劳动力向城市转移，依附于土地的农村人口比例逐渐减少，空心村现象普遍，形成了城镇建设用地稀缺与农村土地闲置的矛盾，症结在于人口的流动与土地难以流转的矛盾，这也直接导致城乡之间，承包经营权及宅基地使用权私自流转相当普遍。 正因如此，农村土地流转也成为近期备受关注的政策议题。从2020 年5 月深圳土地改革方案出台，至今年1 月国土部明确表示稳步推进集体产权制度改革，均旨在达成农村土地集约利用。而实际上针对于经营权，成熟的流转方式已经在南海、东莞、浙江等地形成范本，主要将承包经营权获打包转让给更有效率的其他运营商运营，或者以物业投资租赁方式出租集体土地，农民以股东身份获得收益。对于土地使用权的实质性流转则仍在探索中。我们认为，从宅基地流转角度出发研究对于土地矛盾问题更有意义，由于在十八亿亩的耕地红线下，从农用地流转探讨对于建设用地稀缺问题的解决路径显得绵薄，而宅基地本身即建设用地，实现流转的意义更为深远。同时，从利用效率角度，宅基地与城市建筑用地在人均面积以及容积率角度相差悬殊，流转将更易于土地优化配置。在城市边界持续扩张的今天，宅基地业已或即将进入城市设计空间，是为本文缘起。 二、宅基地之困-土地制度演进的产物 宅基地指农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房(厨房、仓库、厕所)、庭院、沼气池、禽畜舍、柴草堆放等。基于目前相关法规，宅基地的所有权属农村集体经济组织，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。然而宅基地产权属性在历史上曾经有过较大的变化。从农村土地制度历史沿革来看，由建国初期土地私有制演变为集体所有制，转折点始于社会主义改造， 在这一阶段，农民所有的土地及其他生产资料均以入社的形式逐步演变成集体所有，然宅基地因“可不入社” 的规定仍然保留私有属性，直至1962 年才进入所有权与使用权分离阶段。 从土地制度的演进来看，对于宅基地的定位由最初的私有制至最终以宪法形式确认为集体所有制，跨越三十载——在1954年社会主义改造时期，宅基地并未随大多数土地收编为集体所有，政策暧昧期宅基地规模明显增长。两权分离政策明确后，针对性法规主要集中于使用权规范方面，用以区分和管理非市场化的宅基地，与市场化建筑用地。由此，也使得宅基地呈现其最突出的特点，即产权有限性。 1、产权有限性 农村宅基地产权是包括宅基地的所有、占有、使用、收益和处置的一组权利束，其内容包括农民集体土地所有权和宅基地使用权。农村宅基地归农民集体所有，宅基地使用权归依法取得的农民所有，是所有与使用权相分离的、一户一宅的农村宅基地使用制度，产权分属不同主体是其最大的特征，同时，宅基地产权的这两种形式也都存在明显局限性。 所有权方面，农民集体土地所有权并没有得到很好的界定和保护，这种集体所有更多地体现为名义上的所有，具体表现在：一是在实际所有（控制）上权属不清，农民集体经济组织形式多样，有组、有村、有乡、有镇，组、村属于村民自治的集体经济组织，而乡镇则是一级政府，这给所有权的界定和保护带来了相当大的法律难度；二是所有权发生转移时得不到很好的保护，虽然土地管理法第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，但事实上，迁村并点以及发生其它行政区划调整时，这种宅基地的集体所有权往往得不到很好的保护；三是土地所有权认定上缺乏标准，土地管理法规定，农民集体所有的