农村宅基地流转-地票模式探索——以江苏省为例.docVIP

PAGE 26 农村宅基地流转-地票模式探索 ——以江苏省为例 1引言 《土地管理法》及相关法律均规定：我国的宅基地是无偿取得及使用的，这一规定在降低农民建房的成本、保障农民住房问题的同时，也造成了一系列其他问题 。据国土资源部2021年的统计数据，农村建设用地中宅基地面积约911.61万公顷，占农村建设用地的48.16%，存在利用效率低下、面积超标及闲置等诸多问题 。近10年来，随着城乡一体化的大力推进，农村空心化现象也日益普遍，使得农村宅基地问题日益突出，具体表现为宅基地超标占用、宅基地大量闲置、房屋建筑容积率低、房屋空置率高等 。并且今后较长的一段时间内，全国将持续有大量农村人口转移到城镇地区，将进一步加剧农村宅基地资源的配置失当问题。 与此同时农村宅基地私下交易则趋向活跃，据中国土地学会的一项调查表明，仅浙江义乌一地，在2021至2021 年期间，就发生了3223宗宅基地转让，其中私下流转的比重超出85%。中国土地勘测规划院2021 年对北京郊区的调查揭示，京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有些村镇甚至高达40%以上。这一现象已经引起了政府部门和专家学者的高度关注。隐形交易的存在，是市场经济的内在反映，但由于流转一直处于隐蔽状态，且相关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏法律法规的规范和指导，就扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地产权纠纷，增加了土地管理的难度。 2021 年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2021 ]28号），明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，2021 年国土资源部《关于坚持依法依归管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”； 2021 年《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2021 ]269号）同意在江苏、山东、天津等5省（市）先行开展挂钩试点；2021年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确要求科学确定农村居民点用地布局和规模，加强村庄内部挖潜，大力开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村建设用地整理复垦工作。 为了顺应形势的需要，规范农村宅基地流转行为，一些地方政府逐步开展了农村宅基地流转的实践尝试，不少专家学者对此也进行了大量研究 。如何结合现行的土地政策，寻求宅基地高效利用的实现途径，成为该领域的研究热点。 江苏省已经步入工业化的中后期，处于全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，但在发展的过程中，遇到了“保护资源”和“保障发展”的“两难”问题，一方面城镇建设用地供应不足，农村建设用地闲置和低效利用的现象严重，另一方面，保护耕地，守住18亿亩耕地红线不能动摇。 据江苏省土地利用变更调查成果，2021年全省城乡建设用地规模达到1762894.9公顷，其中农村居民点用地1044942.3 公顷， 占城乡建设用地总规模的59.27%，且宅基地闲置现象比较严重，因此宅基地的流转已成为解决“两难”问题的有效办法之一。 本研究在对当前农村宅基地流转模式分析、评述流转实践模式的优点与不足的基础上，从江苏省实际情况出发，在现行政策法规体系下，探索江苏省实行农村宅基地流转实行地票模式，该模式可以调控建设用地总量，解决城市远郊与农村建设用地的闲置问题，打破地域限制，一方面缓解经济发达用地难的问题，另一方面增加经济欠发达地区农民收入。 其实江苏省宿迁市早在2021年已经开始了以“一张票”配置土地资源的流转模式的探讨，宿迁市“一张票”的探索经验，为在全省开展宅基地流转地票模式提供了借鉴。 2农村宅基地使用权流转主要形式及流转过程中存在的问题 2.1主要形式 近年来，随着经济社会的发展，特别是农村改革力度的加大和城市化进程的推进，宅基地使用权流转已是普遍现象，其主要形式包括出租、买卖、征收、继承和入股等（标注文献） ，其中城乡结合部成为宅基地使用权流转的重点区域。 出租是目前宅基地私下流转中最普遍的方式，几乎遍及城乡结合部、都市村庄、县城和中心集镇等经济活动较为活跃的区域。买卖常见于进城务工人员在城里购置房屋后或一户多宅的情况下。征收与前两种私下流转方式不同，属于国家行为，在具体操作时涉及货币或实物安置等程序。继承行为中，继承人多为被继承人同一集体经济组织成员，也有可能是非同一集体经济组织成员或城市居民。入股是近几年农村宅基地使用权的新尝试，并无现成法定程序可循，属于农地入股的土地