建国来我国婴幼儿照护服务政策发展历程演进逻辑与行动展望.docxVIP

建国来我国婴幼儿照护服务政策:发展历程、演进逻辑与行动展望 回顾建国后婴幼儿照护服务政策的发展历程可为未来婴幼儿照护服务的发展提供历史镜鉴。梳理已有婴幼儿照护服务政策，可以发现婴幼儿照护服务遵循着以供需矛盾为表征的政策动力机制、以普惠公益为目标的政策服务定位、以责任分担为机制的政策服务路径等演进逻辑。未来应在理顺政府、市场及家庭的定位与职责的基础上增加婴幼儿照护服务的有效供给、加快顶层设计的同时明确婴幼儿照护服务的主管部门、完善政策配套实施的方式上激发婴幼儿照护服务内生发展动力，促进婴幼儿照护服务良性发展。 伴随现代化进程中社会、人口以及家庭结构的巨大变迁,无论是宏观层面的人口再生产还是微观层面的家庭生活，照料的稀缺性都在不断加剧，家庭抚育子女的功能正在不断削弱。实践表明，我国婴幼儿照护服务正面临有需欠供、结构失衡、服务质量参差不齐等多重困境,儿童早期照料与教育事业发展面临诸多挑战，已成为亟需解决的民生短板问题。本研究试图理清建国来婴幼儿照护服务政策变迁历程中的演进逻辑,提出婴幼儿照护服务发展的优化建议，以期深化婴幼儿照护服务体制、内容、管理等方面的改革。 一、婴幼儿照护服务政策的发展历程 当前，婴幼儿照护服务的发展从被高度重视到逐渐处于弱势地位再到重新引起高度重视，历经了“大起大落”式的发展,现在重新回到政策视野,并逐渐进入政策提升阶段。根据婴幼儿照护服务的定位和特点,本研究将婴幼儿照护服务政策的发展历程分为管控与福利化的政策起步阶段、回归与家庭化的政策停滞阶段、规范与重构化的政策恢复阶段、开放与社会化的政策发展阶段以及普惠与协同化的政策提升阶段。 （一）政策起步阶段：婴幼儿照护服务管控与福利化（1949—1986年） 政策起步之初，《中华人民共和国劳动保险条例）（1951年）中明确各企业办理托儿所等集体劳动保险事业的相关事宜,婴幼儿照护服务成为了企业附设的集体福利化事业。在大跃进的浪潮中，国家层面出台了大量与婴幼儿照护服务相关的政策法规，但是高目标的建设任务严重违背了教育发展规律，造成了教育资源的大量浪费。如《关于教育工作的指示》（1958年）提出全国应在短时间内基本完成大多数学龄前儿童入托儿所、幼儿园的任务,这种冒进式发展反映了当时教育层面急于求成的时代指向。此后相当长的一段时间内，国家层面未出台过婴幼儿照护服务相关的政策法规，但始终延续计划经济体制下对学前教育福利属性的定位,强调学前教育的福利性和公共性。直至《全国托幼工作会议纪要》（1979年）的颁布，全国范围内才建立起托幼工作领导机构和办事机构，收托人数再次直线增加。为进一步提振托育事业，《城市托儿所工作条例（试行草案）》（1980年）的颁布使我国确立起托儿所制度，对婴幼儿卫生保健工作、婴幼儿教养工作、组织编制及工作人员职责以及房屋和设备进行了统一规范。但该条例仅局限于城市地区，未对农村的托育事业发展给予足够重视和政策倾斜。随后卫生部连续出台了《三岁前小儿教养大纲（草案）》（1981年）和《托儿所、幼儿园卫生保健制度》（1985年）等政策法规，进一步细化托儿所管理规范，对托幼机构的各项卫生保健工作进行明确规定。 总体来看，政策起步阶段的婴幼儿照护服务主要存在以下特点。第一，坚持福利属性。这一时期婴幼儿照护服务属于国家福利性质的准公共产品，由国家直属和分管单位进行管控，在社会主义建设初期较好地帮助了妇女处理家庭与工作之间的冲突。第二，明确主管部门。该时期婴幼儿照护服务政策多为共同发文，不同部门之间的职能得到了有效发挥,尤其是全国托幼工作领导机构及其办事机构的成立为托幼事业的发展提供了强有力地助推。但是在政策起步阶段婴幼儿照护服务政策还存在以下不足。首先，政策范围较局限。3岁以下照护服务针对城市托幼机构的文件较多，而农村较少提及。相关文件仅确定了城市托儿所制度及其性质，对农村婴幼儿照护服务事业的发展缺乏应有的重视。其次，多数政策偏重对托育机构数量的补充和完善，对政策核心要素的重视程度较低。如师资培育、成本分担等关键表述仅在个别政策文件中有所提及,这导致托育服务因缺乏核心内驱力而发展后劲不足。再次,托儿所与幼儿园的界限尚不明晰。虽有文件对托儿所和幼儿园的职责定位进行区分,但教育政策始终偏向于幼儿园教育，对0-3岁婴幼儿照护服务没有明确的政策规范。最后，政策服务内容单一。诸多文件仅对托幼机构的安全工作及保健制度有详细规定,却较少重视0-3岁儿童的教育工作,容易导致托儿所教师的保教工作陷入无序状态。3岁以下婴幼儿的保教实践受其生理条件制约,托儿所开展的保育工作会多于教育活动,但也应对婴幼儿早期发展过程中的教育活动予以明确规定。 （二）政策停滞阶段：婴幼儿照护服务回归与家庭化（1987—2000年） 随着我国经济体制改革带来的单位福利制度瓦解，企业或机关办的托儿所逐渐萎缩甚至消