调研报告：新型城镇化背景下城市治理地方立法实践和思考.docxVIP

2022年-2023年 2022年-2023年 新型城镇化背景下城市治理地方立法实践和思考 一、城市治理的理论界说 （一）城市治理的概念界定 在西方国家，以新公共管理理论为指导的新公共管理模式在城市治理实践中得到 广泛运用。新公共管理理论认为，城市治理是在复杂环境中，政府与其他组织和市民 社会共同参与管理城市的方式，采取一种“多中心治理”体系。国内有学者认为，城市治理就是“广义上的城市管理”，强调多主体共治的作用，“其特征可以概括为治 理主体多元化、权力关系网络化、治理方式多样化、治理领域公共化。” [2]立法实 务界第一次以立法文件形式界定城市治理概念的是 2022 年 3 月 1 日起开始施行的 《南京市城市治理条例》，该条例第二条第一款规定：“城市治理，是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建 设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和 秩序进行综合服务和管理的活动。” 根据理论界和实务界对城市治理概念的界定，结合国家关于推进新型城镇化发展 的一系列重要政策文件的要求，本文有关“城市治理”的探讨，主要围绕“城市化管 理区域”展开。笔者认为，对城市治理概念的理解和运用，应当着重把握以下四大要 素：一是治理目标。城市治理的目标不仅仅是维护城市管理秩序，而是要构建宜居宜 业、安定和谐、繁荣文明的城市生活环境，保障城市的可持续发展；二是治理主体。 城市治理的主体除了政府外，还有社会组织和公众；三是治理内容。城市治理的内容， 不能局限于狭义的城市管理事务上，而是要拓展到规划、建设、管理和服务一体化推 进的范围，包括城市规划、市政设施、公用事业、市容环卫、道路交通、公共安全、 社区服务、社会救助、人口管理、应急处置等城市重大公共事务；四是治理模式。城 市治理的模式，应当由以管理者为中心，命令相对人履行公共义务的强制服从模式， 转变到以人为核心，尊重相对人程序民主权利和公众参与监督权利的协商共治模式。 （二）城市治理不同于“城市管理” 基于城市化初期我国城市人口、规模快速增长带来的社会管理压力，城市管理在 行政实务中经常被等同于“城管执法”、“城市综合执法”。比“城管执法”宽泛些 的用法是将城市管理与“城市规划”、“城市建设”对应使用，即“由政府特定机构 保障城市基础设施健康运行和公共空间良好秩序的活动”。 上述对“城市管理”范围的理解，突出了短期内城市管理的重要矛盾和重点领域， 但缺乏新型城镇化背景下城市规划、建设、管理、服务一体化发展的全局、整体和长 远视角，且忽视社会组织和公众多主体参与的“共治”功能。当前，我国已进入城镇 化发展的中期阶段，必须将城市管理的重心转移到高度重视城市发展质量和效益的轨 道上来，防止由于过度追求城市的数量和规模而带来种种“城市病” [5]。新型城镇 化给城市管理带来了革新的重大契机，“城市管理”应当实现向“城市治理”转变。 （三）“城市治理”不能陷入“经营城市”误区 20 世纪九十年代中后期提出并受到各城市政府热捧的“经营城市”思维和模式， 是我国城市化快速推进形势下城市建设和管理的一种新思路。作为市场经济条件下运 用市场手段优化配置城市资源、利用多元投资主体盘活城市经济的一种城市治理模式，“经营城市”有其现实必要性，然而在一些城市政府的实践运作中，却出现了“竭