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定向征收的合法性及在棚户区改造中的应用 　　摘要：除房屋征收以外，国内很多城市在棚户区改造中采用了市场收购模式。市场收购的平等协商特性，可有效减少矛盾纠纷和行政风险，有力推动改造进程。但随着改造工作的进一步推进，这种特性的弊端开始显现，项目收尾问题成为难以逾越的鸿沟。所谓定向征收，就是将房屋征收和市场收购进行有机结合的改造模式，通过将两者优势互补，推动棚改工作有序推进。 　　关键词：定向征收;棚户区改造;强制执行 　　中图分类号：f293.3文献标识码：b 　　文章编号：1001-9138-（2019）10-0065-68收稿日期：2019-08-19 　　1当前棚户区改造的主要模式 　　2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《征收条例》）出台后，房屋拆迁制度成为过去，除遗留工程外，将不会再有新增拆迁许可项目。就目前来看，棚户区改造模式主要有两种，即房屋征收和市场收购。 　　房屋征收模式的优势在于有严格的工作程序，相关法律法规比较健全，有国家公权力作为保障，有强制执行程序作为后盾，制度设置比较完备，理论上不存在无法攻克的先天痼疾。但其缺陷也较为明显：一是周期长。房屋征收相比拆迁制度，程序性更强，环节更复杂。除去签订协议时间外，仅项目论证、方案征求意见、作出房屋征收决定到房屋评估等，就需要至少四个月时间。如果项目签约情况不理想，需要启动强制执行程序，周期会更长。二是行政风险高。房屋征收涉及群众的根本利益，政策性强，社会矛盾集中，政府一旦做出房屋征收决定，将会引发各种行政诉讼，而房屋征收极其复杂的程序规定容易造成政府的败诉。三是补偿难度大。按照《征收条例》的规定，房屋征收决定一旦做出，就意味着征收范围内房屋被征收、土地使用权被收回。不管协商难度有多大，房屋征收部门都必须完成补偿工作。这在一定程度上会引发被征收人“坐地起价”的不良心理，政府也将面临“骑虎难下”的窘境，往往使得项目推进陷入僵局。 　　市场收购的优势主要体现在协商工作的平等性、工作程序的灵活性以及项目实施的快捷性。由于市场收购并不是政府作出的具体行政行为，当事人一旦产生争议，只能通过民事诉讼解决，不会启动行政诉讼程序，减少了政府的行政风险。市场收购项目中改造居民的参与程度更高，表达意愿的方式更加直接，可极大地减少居民的观望情绪，也能带动居民主动做思想工作，加快改造进度。但市场收购的缺陷同样显而易见：一是补偿标准监管难度大。市场收购作为和房屋征收同等序列的改造模式，补偿标准统筹难度大，既冲击了房屋征收项目，也扰乱了市场秩序，不利于棚户区改造工作的可持续推进。二是收尾问题比较突出。市场收购是纯粹的民事行为，协商全凭双方自愿。对于市场收购项目而言，即便完成99%的协议签订，剩下1%的居民未完成搬迁，一样无法实现收购目的。因此，收尾问题是市场收购模式注定无法攻克的难题。 　　2定向征收的制度设计和操作模式 　　随着补偿标准居高不下，改造范围内居民的心理预期越来越高，市场收购模式将最终耗尽“红利”，暴露出收尾无力的先天缺陷。以往完全依靠民事协商的改造方式将逐渐力不从心，棚户区改造将最终回归到平等协商加强制执行的轨道上来。 　　定向征收则是尝试将市场收购和房屋征收相结合，扬长避短，努力发挥两者的优势。在实施棚户区改造时，可先由政府指定的国有企事业单位通过平等协商的方式进行收购，当收购不能继续时，再对剩余房屋启动征收程序。 　　笔者将通过房屋征收程序的几个关键环节来阐述定向征收的制度设计和操作模式： 　　其一，适用前提。首先，必须先有市场收购存在，否则就谈不上定向征收;其次，项目必须属于《征收条例》第8条规定的情形，符合公共利益需要，否则也无法启动房屋征收程序。 　　其二，征收范围。通常来说，征收范围是以宗地为单位的整个片区房屋，而定向征收的范围则不以宗地为单位，而是针对零散分布的个体。被征收人不再是整个项目片区的居民，而是经过市场收购后，没有签订协议的房屋所有权人。 　　其三，工作程序。定向征收的所有程序，必须严格按照《征收条例》和相关规定执行。与通常意义上的房屋征收相比，其唯一的区别在于征收范围的特殊性。在操作中，需要重点把握以下几个方面： 　　一是项目申报。征收部门应当根据市场收购的情况，对定向征收的可行性进行论证。确需启动定向征收的，将项目基本情况、收购完成情况、补偿方案、需要定向征收的范围报市、县级政府审查。 　　二是项目启动。市、县级政府批准启动定向征收的，房屋征收部门会同发改、规划、国土部门进行项目论证，由发改、规划、国土部门出具有关国民经济和社会发展的规划和年度计划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规